II SA/Gd 497/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S.-G. i S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę. Skarga A. S. – G. i S. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2017 r. ustalił, że skarżący, będący właścicielami działki przy ul. E. [...] w G., zlecili wyspecjalizowanej firmie wybudowanie między posesjami przy ul. E. [...] i E. [...] w G. konstrukcji oporowej. Mur wykonano z bloczków ze zbrojeniem na fundamencie. Bloczki te widoczne są od strony posesji przy ul. E. [...] w G. Wysokość muru mierzona od rabaty jest zmienna i wynosi około 90 - 95 cm a jego grubość wynosi 25 cm. Od strony posesji przy ul. E. [...] mur podtrzymuje naziom gruntu. Konstrukcja ta zabezpiecza przed osuwaniem się ziemi rozplantowanej na działce skarżących. Na murze zamontowane jest ogrodzenie z siatki powlekanej o wysokości około 1 m. Według oświadczenia skarżącej przedmiotowy mur wykonany został bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 lutego 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.): - wstrzymał skarżącym budowę muru oporowego zlokalizowanego przy granicy nieruchomości przy ul. E. [...] (działka nr [...]) i E. [...] (działka nr [...]) w G; - ustalił wymóg wykonania odpowiednich zabezpieczeń tj. wygrodzenia terenu celem uniemożliwienia wstępu na ww. teren osobom postronnym; - nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. projektu architektoniczno - budowlanego (4 egzemplarze) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego: a) ocenę techniczną poświadczającą, że przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności, że zlokalizowany i wykonany jest on zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze sztuką budowlaną; b) inwentaryzację przedmiotowego obiektu; 3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając wydane postanowienie, organ wskazał, że przedmiotowy mur jest konstrukcją oporową, która zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi budowlę i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jego położenie, stabilność oraz rodzaj użytych do jego budowy materiałów świadczy bowiem o tym, że stanowi on zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu oraz ziemi jaka rozplantowana została na działce skarżących na sąsiednią działkę a funkcja ogrodzenia pełni jedynie funkcję dodatkową. Brak pozwolenia na jego budowę obligował zaś do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pouczył jednocześnie, że wysokość opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie wyniesie 125 000 zł. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie domagając się cofnięcia decyzji legalizującej powstały mur oporowy, ponieważ opłata legalizacyjna przekracza ich możliwości finansowe oraz wskazując, że przywrócą płot na podmurówce betonowej. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: 1. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2018 r. w całości; 2. nakazał skarżącym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie muru oporowego usytuowanego przy granicy nieruchomości przy ul. E. [...] i E. [...] w G. oraz zobowiązał skarżących do przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r., następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innym dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek zastosowanie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego było w pełni właściwe w niniejszej sprawie, to sentencja wydanego przez organ I instancji postanowienia została sformułowana nieprawidłowo. Przepis art. 48 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje bowiem jakie należy nałożyć obowiązki na inwestora. Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa inwestycja została zakończona, jakkolwiek w przepisie jest mowa o projekcie budowlanym, niemniej oczywistym jest, że projekt winien odzwierciedlać stan aktualny zrealizowanych robót (czyli jego inwentaryzację i orzeczenie co do stanu technicznego) oraz w razie potrzeby wskazanie ewentualnego zakresu robót eliminujących stwierdzone nieprawidłowości, zmierzające do zakończenia tej budowy. Tym samym nakładanie w orzeczeniu tych obowiązków jako odrębnych było niewłaściwe. Dlatego też, organ odwoławczy, jak wskazał, uchylił postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, orzekł zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przedłożenie dokumentów określonych w postanowieniu, jak wskazał organ, jest zaś koniecznym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego przez skarżących muru oporowego. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że legalizacja samowoli jest uprawnieniem inwestora, który nie ma obowiązku wykonania nałożonego na niego wydanym postanowieniem obowiązku. Jednakże, organ stwierdzając niewykonanie nałożonego obowiązku, zobowiązany będzie wydać decyzję nakazującą rozbiórkę powstałego samowolnie obiektu. We wniesionej do Sądu skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucili: - błędne ustalenie, że wybudowany przez nich obiekt stanowi mur oporowy, wskazując, że w rzeczywistości jest to podmurówka do ogrodzenia, której wybudowanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane; - naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie, w sytuacji, gdy budowa podmurówki do ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę, została wykonania zgodnie z przepisami prawa i brak jest podstaw do orzeczenia o nakazie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2018 r. jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy miały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazuje bowiem, że: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wykonane przez skarżących na granicy działek położonych przy ul. E. [...] i E. [...] w G. roboty budowlane doprowadziły do powstania muru oporowego. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału fotograficznego oraz z ustaleń dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 9 listopada 2017 r. wynika bowiem, że obiekt ten od strony nieruchomości położonej przy ul. E. [...] podtrzymuje naziom gruntu i zabezpiecza przed osuwaniem się ziemi rozplantowanej na działce. Obiekt ten wykonany jest z bloczków ze zbrojeniem, na fundamencie. Bloczki betonowe widoczne są od strony posesji przy ul. E. [...]. Obiekt ten ma wysokość około 90 – 95 cm a jego grubość wynosi 25 cm. Na murze zamontowano ogrodzenie z siatki powlekanej o wysokości około 1 m. Tak dokonanej kwalifikacji obiektu skarżący nie podważali w toku postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zaś, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/13, LEX nr 1592144). Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, LEX nr 198345). Jeżeli zatem dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy, przy czym to, że przy okazji mur taki może pełnić również funkcję ogrodzenia, nie wpływa na traktowanie tego obiektu jako konstrukcji oporowej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się ponadto, że mur oporowy czyli konstrukcja oporowa jest to samodzielna budowla w postaci ściany, wykonana z betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych ułożonych na zaprawie lub na sucho. Pionowy element konstrukcyjny służy do zabezpieczenia, wzmocnienia skarpy. Nośność muru może być zwiększona poprzez zbrojenie prętami, siatkami. Natomiast ogrodzeniem jest otoczenie działki lub terenu za pomocą urządzenia ochronnego (płotu, żywopłotu itp.) mające na celu ochronę przed dostępem osób trzecich lub zwierząt (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 460/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekające w sprawie organy słusznie przyjęły przy tym, że wybudowanie w 2017 r. przedmiotowego muru oporowego wymagało uzyskania pozwolenia na jego budowę. Mur oporowy stanowi bowiem, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, budowlę, której budowa, zgodnie z art. 28 - 30 tej ustawy, wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 577/14, LEX nr 1542313). Z akt sprawy niespornie wynika zaś, że skarżący, będący inwestorami przedmiotowego obiektu budowlanego, nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Brak wymaganego pozwolenia na budowę nie jest ponadto przez skarżących kwestionowany. Ustalenie, że mur oporowy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę obligowało z kolei organ do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, na co wprost wskazuje przywołana powyżej treść art. 48 ust. 1 i 2. Stosownie do treści przepisów art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ nadzoru w wyniku wstępnej analizy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem na podstawie art. 48 ust. 1 jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza innych przepisów, ewentualnie jeśli narusza te przepisy, ale w takim stopniu, że jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wydaje postanowieniem wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3. Orzekające w sprawie organy, uznając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, zasadność wszczęcia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, wydały postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Treść zaskarżonego postanowienia z dnia 20 czerwca 2018 r. w pełni odpowiada przy tym ustawowej treści przepisu art. 48 ust. 2 i 3. Postanowieniem tym, stosownie do wymogu art. 48 ust. 2 ustawy, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie muru oporowego usytuowanego przy granicy działki położonej przy ul. E. [...] i E. [...] w G. oraz, stosownie do wymogu art. 48 ust. 3 ustawy, nałożono na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r., dokumentów wskazanych w tym przepisie. Trafnie przy tym, w ocenie Sądu, wskazał organ, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał niezasadność skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.