II OSK 1696/19

Dnia 19 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R. i M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 548/18 w sprawie ze skargi E.R. i M.R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r. II SA/Bd 548/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. R. i M. R. (zwanych dalej "Skarżącymi") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 19 marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Skarżącym rozbiórkę budynku biurowo-socjalnego (kontenerowego), wybudowanego samowolnie na działce nr [...] przy ul. [...] w N.. Na skutek wniesionego przez Skarżących odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia 19 marca 2018 r., na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 26 stycznia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Kwalifikacja budynku została dokonana prawidłowo. Obiekt pełniący funkcję biura i zaplecza socjalnego składa się z trzech kontenerów połączonych funkcjonalnie ze sobą i przykrytych wspólnym dachem o pokryciu z papy. Kontenery postawione są na bloczkach betonowych, ustawionych na gruncie. Wewnątrz wykonane są instalacje elektryczne i wod.-kan. Kontenery te został połączone tak aby tworzyły jeden obiekt budowlany. A na roboty polegające na budowie budynku biurowo-socjalnego składającego się z trzech kontenerów należało uzyskać pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Pozwolenia inwestor nie uzyskał. Legalizacja tego obiektu nie była możliwa, gdyż budowa spornego budynku narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 144, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję wnieśli wymienieni na wstępie Skarżący, domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Skarżących przedmiotowe kontenery nie stanowią budynku, a na ich posadowienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Mają one pełnić funkcję socjalno-biurową, ale nie na działce nr [...], a na placach budów. Można także przenieść część obiektu (jeden kontener) i dostosować obiekt do wymogów ustawy o drogach publicznych. Wskazano także, że ww. działka jest wykorzystywana na przechowywanie sprzętu budowlanego i pojazdów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W sprawie sądowoadministracyjnej zgłosił udział Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. pismem z dnia 13 czerwca 2018 r., a na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie podzielił kwalifikacji obiektu wskazanej przez Skarżących. To, że dany obiekt jest przestawny i stoi na bloczkach betonowych nie oznacza, że nie jest on trwale związany z gruntem. Zdaniem Sądu, w sprawie nie mamy do czynienia z trzema niezależnymi kontenerami. Zostały one połączone i pełnią określoną funkcję użytkową jako kompleksowy obiekt biurowy z zapleczem sanitarnym. Aby spełnić właśnie tę funkcję nie można rozpatrywać cech poszczególnych elementów tego obiektu, ale obiektu jako całości. Jako całość posadowiono go na bloczkach betonowych i jako całość pokryto go papą. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, jest to obiekt budowlany, który dla zachowania trwałości i spełnienia oczekiwanej funkcji został trwale związany z gruntem, w sposób zapewniający mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy swobodne przemieszczenie w inne miejsce. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, gdy nie jest on trwale połączony z gruntem. Opisana konstrukcja nie spełnia definicji obiektu tymczasowego i nie jest obiektem niepołączonym trwale z gruntem, a co za tym idzie nie jest zwolniona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto, zdaniem Sądu, słusznie uznano, że usytuowanie obiektu z naruszeniem norm odległościowych określonych w przepisach prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i warunkach wynikających z przepisów odrębnych – ustawy o drogach publicznych, nie pozwala na skuteczną legalizację obiektu. W konsekwencji, uzasadnia to nakazanie rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne wskazanych przepisów postępowania. Akceptacja przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji, polegających na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z trzema kontenerami, lecz z budynkiem biurowo-socjalnym (kontenerowym) trwale związanym z gruntem, doprowadziła do stwierdzenia, że "budowa" tego "budynku" wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a brak pozwolenia uzasadnia wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane i w jego konsekwencji nakazanie rozbiórki; 2. prawa materialnego, w szczególności: 1) art. 3 pkt 2 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów i uznanie, że trzy kontenery postawione obok siebie na nieruchomości Skarżących, nie stanowią tymczasowych obiektów budowlanych, lecz budynek biurowo-socjalny (kontenerowy) trwale związany z gruntem, do którego realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę; 2) art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postawienie na nieruchomości Skarżących trzech kontenerów, które zakwalifikowano jako jeden budynek, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia; 3) art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że postawienie na nieruchomości trzech kontenerów nie korzystało ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i uzyskania zgłoszenia; 4) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze względu na wadliwą kwalifikację prawną obiektów, że w sprawie mają zastosowania przepisy ww. rozporządzenia; 5) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że konieczne jest nakazanie rozbiórki budynku biurowo-socjalnego (kontenerowego) w całości, w związku z brakiem uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy posadowienie kontenerów na nieruchomości wymagało jedynie zgłoszenia, stąd właściwym trybem legalizacji było postępowanie prowadzone w oparciu o art. 49b ustawy Prawo budowlane; czym w konsekwencji Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych, a nadto o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 4 marca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności była decyzja organów nadzoru budowlanego nakazująca w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku biurowo-socjalnego (kontenerowego) na działce nr [...] przy ul. [...] w N.. Nie jest sporne, iż w realiach tego postępowania organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] w N. przy ul. [...]. Przeprowadzona kontrola wykazała, że znajduje się tam budynek składający się z trzech kontenerów połączonych funkcjonalnie ze sobą i przykrytych wspólnym dachem o pokryciu z papy. Kontenery postawione zostały na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie. Wewnątrz wykonana jest instalacja elektryczna i wodno-kanalizacyjna. W jednym z trzech pomieszczeń znajduje się biuro z wyposażeniem biurowym, w drugim znajduje się zaplecze socjalne z wydzielonym sanitariatem i aneksem kuchennym. Na drzwiach wejściowych umieszczono tabliczkę z napisem "[...]". Dodatkowo organ ustalił, iż przedmiotowy budynek służy wyłącznie dla potrzeb stworzenia bazy związanej z działalnością gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług ogólnobudowlanych. Ponadto sporny budynek biurowo-socjalny, co potwierdziły kontrole w dniach 13 marca i 25 października 2017 r., wybudowany został w odległości 1,1 m od granicy działki sąsiedniej tj. działki nr [...] i zwrócony jest w jej stronę ścianą z otworami okiennymi. Tanże budynek został usytuowany w odległości 4,80 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (działki drogowej nr [...]) stanowiącej ul. [...]. Z oświadczenia inwestora M. R. wynikało, iż budynek został wybudowany w styczniu 2017 r., a na jego realizację inwestor nie przedstawił ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do odpowiedniego organu architektoniczno-budowlanego. W tym stanie faktycznym ustalono, iż inwestor z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zrealizował samowolnie budynek biurowo-socjalny w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jednak w okolicznościach tej sprawy niemożliwa była legalizacja tak powstałego budynku biurowo-socjalnego, gdyż został on zrealizowany z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisami ustawy o drogach publicznych, gdyż budynek ten wybudowano w odległości 4,80 m od krawędzi działki drogowej ul. [...], co jest sprzeczne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, który stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane co najmniej w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przy drodze gminnej w terenie zabudowy. Również uznano, iż sytuowanie budynku w odległości 1,1 m od granicy z działką nr [...] wraz ze zwróconą w jej stronę ścianą z oknami narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (przepis § 12 nie pozwala na skuteczną lokalizację obiektu z otworami okiennymi w takiej odległości) Przywołany wyżej stan faktyczny sprawy, który doprowadził organy nadzoru budowlanego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z regułami procedury administracyjnej przewidzianej w przepisach k.p.a. Jednocześnie wskazane wyżej ustalenia w pełni uzasadniały zastosowanie przywołanej powyżej podstawy materialnoprawnej nakazu rozbiórki. Zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawy prawidłowo w ramach dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania powoływanej w kasacji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem w realiach tej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej art. 7, 77 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu Skarżących, iż w sprawie mamy do czynienia z trzema kontenerami, które wymagały wyłącznie zgłoszenia, a właściwym trybem ich legalizacji był przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji, pomijając powyższe, naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zasadnie uznano w realiach tej sprawy, iż w wyniku samowolnych prac na działce nr [...] w N. przy ul. [...] powstał jeden (połączony dachem) budynek biurowo-socjalny zrealizowany na bazie trzech kontenerów. Jest to bowiem budynek, składający się z trzech kontenerów jedynie w sensie budulca, stanowiący gospodarczą całość i wyposażony w dostarczaną zewnętrznie energię elektryczną, jak też podłączony do przyłącza wodno-kanalizacyjnych. Przedmiotowy obiekt jako całość z pewnością nie jest kontenerem. Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, w motywach zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowe kontenery zostały połączone i pełnią określoną funkcję użytkową jako obiekt biurowy z zapleczem socjalnym. Aby spełnić tę funkcję nie można rozpatrywać cech poszczególnych elementów tego obiektu, ale obiekt jako całość. Zrealizowanie tego budynku biurowo-socjalnego na stałe, wymagało niewątpliwie uzyskania pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej. Nie można podzielić więc stanowiska Skarżących, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i że sporny obiekt tak zrealizowany wymagał zgłoszenia, a w konsekwencji właściwym trybem prowadzenia tej sprawy byłby tryb przewidziany w art. 49b – nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Z systematyki art. 29 ustawy Prawo budowlane wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. W art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przewidziano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy podanego w zgłoszeniu. A zatem, aby można było zakwalifikować tymczasowy obiekt budowlany do grupy wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, konieczne byłoby spełnienie warunku "rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane nie zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiekty, które z kontenerów jedynie (w sensie budulca) zostały wykonane, same zaś mają cechy budowli stanowiącej określoną całość i wyposażonych w dostarczaną zewnętrznie energię elektryczną. Przedmiotowy obiekt z całą pewnością nie jest kontenerem, co już wyżej wskazano, jak też nie stanowi trzech odrębnych kontenerów. A zatem tymczasowy obiekt budowlany, który ma być usytuowany w jednym miejscu dłużej niż 180 dni i spełnia cechy budynku, przestaje być obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane i wymaga pozwolenia na budowę jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie należy wskazać, iż za niewymagające pozwolenia na budowę można uznać tylko takie kontenery, które służą realizacji innego obiektu w ramach prowadzonych robót budowlanych i są położone na terenie placu budowy (z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie). Jeżeli natomiast służą innym celom, ich budowa wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie zakwalifikowano w ujawnionych okolicznościach tej sprawy, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem biurowo-socjalnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez "budynek", należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; (...)". Cecha "trwałego związania z gruntem", jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce – patrz: wyrok NSA z 11 maja 2012 r. II OSK 323/11. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, jak już wyżej zaznaczono, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Sporny budynek biurowo-socjalny posadowiony jest na bloczkach betonowych, co oznacza, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże gruntowe w taki sposób by podłoże nie osiadało nadmiernie, a układ budowla-podłoże był statyczny. Tym samym za pomocą tych bloczków betonowych sporny budynek jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Bloczki te zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią więc funkcję fundamentu. Zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie NSA powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. II OSK 1327/17 i powołane tam orzecznictwo). Tym samym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego trwałość związania spornego budynku biurowo-socjalnego z gruntem. Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 pkt 2 i 5 ustawy Prawo budowane. Skoro sporny budynek składających się z kontenerów jako budulca pełni funkcję użytkową (jest budynkiem biurowo-socjalnym), a zatem należy sytuować go w odpowiednich odległościach od granicy z sąsiednią działką budowlaną, to jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też we właściwej odległości od drogi publicznej, w tym wypadku drogi gminnej w terenie zabudowy. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane co najmniej w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przy drodze gminnej w terenie zabudowy. Natomiast sporny budynek usytuowany został z naruszeniem ww. normy w odległości 4,80 m od krawędzi działki drogowej ul. [...]. Okoliczność ta nie jest skutecznie kwestionowana w skardze kasacyjnej, skoro w tym zakresie brak jest stosownych zarzutów. Poza tym usytuowanie spornego budynku w odległości 1,1 m od granicy z działka nr [....] wraz ze zwróconą w jej stronę ścianą z otworami okiennymi narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (przepis § 12 ust. 1 zezwala na odległość 4 m wobec budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę sąsiedniej działki (pkt 1) i 3 m w przypadku ściany bez otworów okiennych (pkt 2)). Stanowisko Skarżących kwestionujące zatem prawidłowość zastosowania § 12 cytowanego rozporządzenia w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Ujawnione wyżej naruszenia prawa nie pozwalają na wdrożenie i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdyż nie doprowadziłoby to spornej inwestycji jako całości do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji uzasadnione było wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc nakazu rozbiórki spornego budynku. Przedstawione powyżej rozważania jednocześnie uzasadniają przyjęcie tezy, że w sprawie tej Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw również do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie ujawnił takich naruszeń prawa materialnego, które uzasadniałyby zastosowanie tej normy prawa procesowego. Raz jeszcze należy powtórzyć, to co już wyżej wskazano w motywach tego uzasadnienia, że Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., wobec zgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przedstawione dotąd rozważania uzasadniają wyprowadzenie wniosku, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej. Nie zasądzono zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla organu (mimo takiego wniosku), gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz pod tą odpowiedzią podpisał się przedstawiciel organu. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Organ nie wykazał w niniejszej sprawie poniesienia kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast NSA w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12, przyjął, iż przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Tutaj z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.