II SA/Gl 570/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Sosnowiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr IFIII.4131.1.34.2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Sosnowcu uchwałą nr 837/LX/2018 z dnia 22 marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru położonego w rejonie ul. gen. Władysława Andersa, przyjętego uchwałą Nr 218/XXI/2015 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 października 2015 roku, dla fragmentu terenu oznaczonego symbolem G.16 ZD: 1) stwierdziła, że ustalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru położonego w rejonie ul. gen. Władysława Andersa przyjętego uchwałą Nr 218/XXI/2015 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 października 2015 roku dla fragmentu terenu oznaczonego symbolem G.16 ZD nie naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca" przyjętego uchwałą Nr 369/XXXI/2016 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 19 maja 2016 roku; 2) uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru położonego w rejonie ul. gen. Władysława Andersa przyjętego uchwałą Nr 218/XXI/2015 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 października 2015 roku, dla fragmentu terenu oznaczonego symbolem G.16 ZD. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr IFIII.4131.1.34.2018, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu podano m. in., że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada, przedmiotową nowelizacją miejscowego planu wyznaczyła nowy teren G.17aMN. Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla terenu nie uwzględniła jednak zapisów wskazanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca przyjętego uchwałą Nr 369/XXXI/2016 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 19 maja 2016 r. W § 2 uchwały Nr 837/XL/2018 wprowadzono zmiany do § 33 zmienianej uchwały Nr 218/XXI/2015. Nowym brzmieniem § 33 dodano do wyliczenia w zdaniu wstępnym - ustalającego zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: G.14MN, G.17MN, G.37MN – oznaczenie o symbolu G17aMN. Natomiast w kolejnych punktach § 2 uchwały zmieniającej dostosowano ustalenia szczegółowe w uchwale zmienianej tak, by uwzględniały teren G.17aMN. Tym samym dla terenu G.17aMN ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast w studium teren G.17aMN usytuowany jest na terenie ogrodów działkowych oznaczonych symbolem A6.3/1.Z4. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na obszarze A6.3/1.Z4 wskazuje przeznaczenie dominujące jako ogrody działkowe Z4, nie wskazuje natomiast przeznaczeń równorzędnych, czy też przeznaczeń dopuszczonych. W studium na obszarze A6.3/1.Z4 nie przewidziano możliwości sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem nie jest możliwe ustalenie w miejscowym planie przeznaczenia, które może być zrealizowane poprzez realizację zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, gdyż jest to sprzeczne z ustaleniami studium, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o konieczności uwzględnienia ich treści w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, art. 65 u.p.z.p. stanowi, że organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia tego planu są inne niż wydanej decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, na podstawie uchwały z dnia 24 maja 2018 r. o złożeniu skargi, wniosła przez pełnomocnika Rada Miejska w Sosnowcu. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: 1) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały i uznaniu jej za sprzeczną z prawem, 2) art. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca w sposób istotny naruszyła zasady zainicjowania oraz wprowadzania zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca, przyjętego uchwałą nr 369/XXXI/2016 Rady Miejskiej w Sosnowcu w dniu 19 maja 2016 r., 4) naruszenie art. 65 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że strona skarżąca była zobowiązana do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r.; 2) zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Sosnowiec kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że przystąpienie do sporządzenia zmiany planu nastąpiło na wniosek osoby fizycznej - właściciela sześciu działek położonych po stronie południowej ul. Klimontowskiej pośród jednorodnego kompleksu ogrodów działkowych. Wnioskodawca nabył działki opierając się na decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca o warunkach zabudowy nr 295/12/W wydanej 4 września 2012 r. dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną. Skala opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania zakłada inną dokładność opracowania od skali obowiązującej przy sporządzaniu planów miejscowych. Cały obszar oznaczony w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania symbolem: A6.3/1Z4 - tereny ogrodów działkowych, obejmuje powierzchnię około 95710 m2, a powierzchnia działek objętych zmianą planu ma 4450 m2, co stanowi około 4,6% powierzchni terenu określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako zieleń ogrodów działkowych, podobnie jak wielkość powierzchni drogi dojazdowej oznaczonej w planie miejscowym symbolem G.KD7 D, także nie wskazanej odrębnie w tym Studium. Przyjętą zasadę nieoznaczania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewielkich powierzchniowo terenów na obszarach o odmiennej, lecz niekolizyjnej funkcji potwierdza także analiza obszaru sąsiedniego, oznaczanego w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem: A6.3/1MN1 - tereny mieszkaniowe jednorodzinne, który obejmuje powierzchnię około 60470 m2. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jakkolwiek nie regulują kwestii szczegółowych. W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w części oznaczonej jako: Kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, wprowadzono zapis, który dla każdego wyznaczonego obszaru definiuje także przeznaczenie dopuszczone jako: "(...) przeznaczenie wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych." Prezydent Miasta Sosnowca nie stwierdził wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu 4 września 2012 r., pomimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru położonego w rejonie przy ul. gen. Władysława Andersa. W chwili składania przez właściciela działek wniosku o sporządzenie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta decyzja pozostawała więc w mocy. Jeżeli jednak została już wydana ostateczna w toku instancji decyzja o pozwoleniu na budowę, wtedy pomimo uchwalenia planu zawierającego inne ustalenia niż wydana decyzja o warunkach zabudowy, organ zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie stwierdza wygaśnięcia takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko z zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodano, że w sentencji skargi skarżący zarzuca organowi nadzoru naruszenie art. 65 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie w rozstrzygnięciu nadzorczym, że strona skarżąca była zobowiązana do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie ma mowy o pozwoleniu na budowę, tylko o decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wojewoda nie wyinterpretował z art. 65 u.p.z.p. konieczności uchylenia pozwoleń na budowę wydanych przed uchwaleniem miejscowego planu, jeżeli ustalenia tego planu są inne niż wydane decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poprzedzona uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Kryterium oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego gminy modyfikuje w stosunku do zasad ogólnych, art. 28 u.p.z.p. W myśl tego przepisu "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części." Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby jego treść wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10 oraz z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10). Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę lub pod inne określone cele. Ustalając przeznaczenie spornego terenu organ planistyczny był zatem związany zapisami studium, które teren ten wyłączały z zabudowy mieszkaniowej, przeznaczając go pod ogrody działkowe. Przeznaczenie pod ogrody (tereny zielone), zauważano m. in. w "Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (s. 3 i 4 dokumentacji planistycznej) oraz w uzasadnieniu uchwały dokonującej zmiany. Organ Gminy tym samym naruszył dyspozycję art. 20 ust. 1 u.p.z.p., tj. dopuścił do sytuacji, w której uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszał ustalenia studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przy tym stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dla tej oceny nie ma znaczenia wcześniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o czym świadczy treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym bardziej znaczenia nie może mieć wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro wydana została na podstawie zupełnie odrębnej regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), która normuje inne zagadnienia i nie narusza przepisów odrębnych (zob. jej art. 1, art. 2 ust. 2). Powołanie się przez organ Gminy na zapis studium, mówiący o przeznaczeniu dopuszczonym jako "przeznaczeniu wynikającym z prawomocnych decyzji administracyjnych" nie może z powyższych powodów zmieniać ustaleń Sądu. Przeznaczenie dopuszczone nie może tu niweczyć przeznaczenia podstawowego, a przeznaczenie dopuszczone zostało określone w sposób całkowicie nieprecyzyjny i dowolny. W gruncie rzeczy, przyjmując rozumowanie organu Gminy, należałoby dopuścić wszelakie przeznaczenie, jeśli tylko miałoby podstawę w jakiejkolwiek prawomocnej decyzji administracyjnej. To z kolei niweczyłoby istotę planowania i zagospodarowania przestrzennego i charakter analizowanych terenów. Należy zatem dokonywać takiej wykładni, by nie naruszać ww. wymogów, a wprowadzanie w studium kryteriów tak zmiennych i niepewnych, jak "przeznaczenie wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych" (których liczba po uchwaleniu studium może być różna, a dodatkowo mogą być podważane w postępowaniach nadzwyczajnych), nie pozwalałoby na zrealizowanie celów planowania przestrzennego. Nie ma tu żadnego znaczenia zarzut, że skala opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania zakłada inną dokładność opracowania od skali obowiązującej przy sporządzaniu planów miejscowych. Faktem jest, że studium obejmuje tu obszar dużo większy, niż zmiana planu miejscowego, jednak nie jest to żadna nadzwyczajna okoliczność, która by wymagała odejścia od zasad przewidzianych w u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.