IV SAB/Po 116/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] października 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy postanawia 1.odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie [...]zł (sto złotych) Pismem datowanym na "maj 2018 r.", które wpłynęło do Urzędu Gminy w T. P. dnia [...] czerwca 2018 r., S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończonej "decyzją [...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 2. Merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd musi być każdorazowo poprzedzone zbadaniem dopuszczalności jej wniesienia, co w szczególności oznacza konieczność ustalenia przez sąd, czy przed wniesieniem skargi doszło do wyczerpania środków zaskarżenia oraz czy skarżący ma w ogóle legitymację do wniesienia skargi. W ocenie Sądu żadna z obu ww. przesłanek dopuszczalności skargi nie została w kontrolowanej sprawie spełniona, co musiało skutkować odrzuceniem skargi jako "niedopuszczalnej z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przemawiają za tym następujące względy. 3. Niewyczerpanie środka zaskarżenia. 1. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dodać jeszcze należy, że w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a.: "Ponaglenie zawiera uzasadnienie". W myśl zaś przepisu art. 37 § 3 k.p.a., ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1), bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). 2. Z treści cytowanych przepisów jasno wynika, że uprzednie wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek dopuszczalności złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Zarazem nie ulega wątpliwości, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia odnosi się do strony wnoszącej skargę do sądu administracyjnego, a więc że obowiązek ten nie może być zrealizowany – niejako "w zastępstwie" – przez inny podmiot. Innymi słowy, między podmiotem wnoszącym ponaglenie, a podmiotem wnoszącym następnie skargę do sądu administracyjnego musi zachodzić tożsamość. 3. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada stwierdzić w pierwszej kolejności, że jest poza sporem, iż skargę w tej sprawie wniósł S. W. we własnym imieniu. Skarga nie zawiera bowiem żadnej wzmianki, z której wynikałoby, iż wnoszący ją S. W. działa jako pełnomocnik innej osoby (w szczególności H. W.); nie załączono też do skargi żadnego pełnomocnictwa. Ubocznie godzi się zauważyć, że Sądowi wiadomym jest z urzędu – z licznych spraw zawisłych przed tut. Sądem, w których po stronie skarżącej działa S. W. (tylko w 2018 r. ponad 170 spraw) – iż w sytuacji, gdy jego zamiarem jest dokonanie czynności procesowej w imieniu innej osoby (zwykle członka rodziny: żony [...], synów [...]), to wyraźnie ów zamiar S. W. manifestuje (np. poprzez opatrzenie swego nazwiska w piśmie procesowym dopiskiem "Pełnomocnik... [imię i nazwisko mocodawcy]" lub załączenie do pisma dokumentu pełnomocnictwa). Zarazem nie ulega wątpliwości, że ponaglenie w tej sprawie (nazwane błędnie "zażaleniem na przewlekłość postępowania") wniosła uprzednio H. W. (w imieniu której działał przy tej czynności S. W., jako jej pełnomocnik, który wyraźnie taką swą rolę zamanifestował przez opatrzenie podpisu pod ponagleniem dopiskiem "Pełnomocnictwo H. W." oraz dołączenie dokumentu pełnomocnictwa udzielonego jemu przez H. W.), a nie S. W. (imieniem własnym). W konsekwencji należało uznać, że wniesienie przez S. W. przedmiotowej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy nie zostało poprzedzone wymaganym środkiem zaskarżenia (ponagleniem), a co za tym idzie – wniesienie skargi było niedopuszczalne "z innych przyczyn" w rozumieniu art. . 4. Brak legitymacji skargowej. 1. Niezależnie od rozważań zawartych wyżej w pkt 3 nin. uzasadnienia, należy zauważyć, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z powyższego wynika, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić – co do zasady – jedynie podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność [odpowiednio też: przewlekłość] organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga wniesiona przez taki podmiot podlega odrzuceniu, jeśli ów brak interesu jest oczywisty (por. np. postanowienie NSA z 13.11.2012 r., I OSK 2633/12; por. też wyroki NSA: z 20.05.2016 r., I OSK 94/15; z 30.12.2016 r., I OSK 1579/16; a także wyrok WSA z 23.03.2017 r., III SA/Łd 1078/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Dodać też należy, że wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ potraktował jako stronę postępowania i skierował do niego decyzję, nie zwalnia sądu z badania tego interesu w znaczeniu materialnym (zob. wyrok NSA z [...].02.2018 r., I OSK [...], CBOSA). Ponadto wypada zaznaczyć, że w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu, skarga ta jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 2. W kontrolowanej sprawie, mając na względzie treści skargi, należało uznać, że skarga wniesiona przez S. W. dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (zakończonego decyzją tego organu nr [...]). Wobec powyższego godzi się zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (por. np. wyrok NSA z 10.02.2011 r., II OSK 268/10, CBOSA). O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., II OSK 2105/10, CBOSA). 3. W świetle powyższego Sąd stwierdził, na podstawie przedłożonych akt administracyjnych sprawy, że S. W. w sposób oczywisty nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na przewlekłość ww. postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ nie był stroną tego postępowania, tj. nie posiadał w tym postępowaniu bezpośredniego, opartego na konkretnej normie prawnej, indywidualnego (własnego) interesu prawnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawcą w sprawie była H. W., a wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budowy hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina T. [...], którego wyłącznym właścicielem była też H. W.. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z wypisu gruntów, również działki sąsiednie nie stanowiły przedmiotu własności (ani użytkowania wieczystego) S. W. – co ewentualnie pozwalałoby na uznanie, a przynajmniej rodziłoby potrzebę rozważenia, czy ma on w sprawie interes prawny – lecz własność innych podmiotów. W niniejszej sprawie należy raz jeszcze podkreślić, że wniesienie skargi do sądu przez osobę, której organ administracyjny błędnie (bezpodstawnie) doręczył zaskarżoną decyzję administracyjną tak jak stronie postępowania, nie przesądza samo w sobie o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia sądu z weryfikacji rzeczywistego istnienia (bądź nie) tego interesu w znaczeniu materialnym. Z powyższych względów należało uznać, że niczym nie uzasadnione doręczenie S. W. zaskarżonej decyzji nie tylko – jak wynika z rozdzielnika do tej decyzji ["Otrzymują:"] – jako osobie działającej "z upoważnienia" H. W., ale również "w imieniu własnym" (co mogłoby sugerować jego status strony postępowania) nie mogło mieć decydującego wpływu na ocenę dopuszczalności złożenia skargi przez S. W. imieniem własnym w niniejszej sprawie. Zatem, skoro S. W. w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie posiadał legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., to także z tego powodu należało uznać wniesioną przezeń skargę za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 5. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie kwoty wpisu (pkt 2 sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.