II SA/Po 139/18

Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 roku sprawy ze skargi J. L. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdu oddala skargę W dniu [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej: "u.g.n.") oraz art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.; dalej: "u.p.o."), wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu dzieci i uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. W dniu [...] r. J. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazane powyżej zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stawka za 1 kilometr w kwocie [...]zł ustalona w § 7 pkt 3 zaskarżonego zarządzenia jest rażąco niska i nie odzwierciedla rzeczywiście ponoszonych kosztów dojazdów. Tymczasem w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego mowa jest o zwrocie kosztów, a nie częściowym zwrocie kosztów, bądź też dofinansowaniu zwrotu kosztów. Zdaniem skarżącej zarządzenie w praktyce uniemożliwia egzekwowanie prawa do zwrotu kosztów, narzucając w sposób autorytarny i z pozycji siły warunki umowy. Zarządzenie narzuca niekorzystne warunki umowy, a w przypadku braku zgody na warunki określone w zarządzeniu, w istocie wyłącza możliwość ubiegania się o zwrot kosztów. Ustalenie przez gminę stawki zwrotu na zbyt niskim poziomie powoduje, że uprawnienie do zwrotu kosztów ma charakter iluzoryczny i w żaden sposób nie stanowi realizacji prawa rodziców dbających o edukację i dobrostan dzieci niepełnosprawnych, znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Burmistrz wyjaśnił w pierwszej kolejności, że stawka podawana przez skarżącą była nieaktualna na dzień złożenia skargi, jako że zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...], dokonano zmiany § 7 pkt 3 zarządzenia nr [...] Obecnie, jako że syn skarżącej jest dowożony przez matkę z miejsca zamieszkania do szkoły specjalnej w P. (odległość ok. 14 km), stawka wynosi [...] zł/km. W dalszej kolejności Burmistrz podniósł, że dowożenie dzieci we własnym zakresie przez rodziców skutkuje koniecznością poddania się rygorom ustanowionym przez gminę w zakresie zakresu i sposobu ustalenia odpłatności. Te zaś mogą być ustanowione w odpowiednim akcie generalnym. Tego rodzaju zarządzenie pozwala na ujednolicenie zasad odpłatności za przejazd ucznia niepełnosprawnego i jego opiekuna do szkoły. Reguły jawnego gospodarowania mieniem gminnym oraz zasady równości wobec prawa skłaniają do stanowiska, wedle którego tego rodzaju akty są potrzebne, bo nadto usuwają możliwość dowolności organów wykonawczych gmin. Nie sprzeciwia się temu zasada zawierania umów w przedmiocie zwrotu kosztów, bo nie regulują one generalnych zasad odpłatności, a tylko dostosowują je do konkretnego przypadku indywidualnego uprawnionego. W przeciwnym razie organ gminy w sposób swobodny i zróżnicowany tę kwestię mógłby ustalać w umowach zawieranych z różnymi podmiotami. Sama umowa określa tylko kto, kiedy i jaką odległość pokonał, poza tym zobowiązuje opiekunów do dowozu, a gminę do zwrotu kosztów. Ich wysokość natomiast może określać ogólnie zarządzenie. Dopatrywanie się w tym aspekcie cech cywilistycznych i powoływania na zasadę swobody umów jest zatem bezzasadne. Co zaś się tyczy przyjętej przez organ wysokości stawek, które miałyby uchybiać przepisom art. 39 ust. 4 pkt 3 u.p.o., to zdaniem organu nie doszło do ich naruszenia, albowiem reguła samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie zezwala na szczegółową kontrolę rozwiązań finansowych dokonywaną w ramach oceny legalności działalności organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie J. L. wniosła skargę na zarządzenie Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu dzieci i uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.; dalej: "u.p.o."), jednak ma ono bezpośredni związek i wywołuje skutki w sferze gospodarowania mieniem gminnym. W tym kontekście wójt jako organ gminy upoważniony jest do gospodarowania mieniem komunalnym i wydawania zarządzeń rozporządzających mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy stanowi więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego, który został podjęty w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania zwrotu kosztów dojazdu ucznia i opiekuna do placówki edukacyjnej. Gospodarowanie mieniem gminnym bez wątpienia należy do zadań publicznych. Tym samym zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, gdzie wydatki na transport niepełnosprawnych dzieci lub refundację kosztów z tego tytułu są elementem budżetu gminy, a właściwe dysponowanie środkami budżetowymi jest obowiązkiem organu w ramach wykonania budżetu. Zaskarżone zarządzenie jest więc aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."). Skarga J. L. wniesiona została w oparciu o przepis w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wobec tego należało również ocenić legitymację skarżącej do wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dowozi syna z miejsca zamieszkania – S., do szkoły specjalnej w P. (ok. 14 km) i ubiega się o zwrot kosztów dojazdu. W tych okolicznościach zapisy zaskarżonego zarządzenia bezpośrednio oddziałują na jej sytuację prawną. Jednakże, w tym kontekście należy pamiętać, że obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17). Co więcej, rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego) (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wyjaśnić, że z redakcji przepisów dotyczących dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych wynika, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego, może być realizowany w dwojaki sposób – poprzez zorganizowanie dowozu dzieci do wskazanych w ustawie jednostek oświatowych własnym lub wynajętym przez gminę środkiem transportu, przy zapewnieniu w tym czasie dzieciom opieki, oraz poprzez zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna do tych jednostek oświatowych, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki. Zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 3 u.p.o., gmina realizuje obowiązek dowozu dzieci niepełnosprawnych również poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem i rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Podobne rozwiązanie zawarto w art. 32 ust. 6 u.p.o. w odniesieniu do dowożenia niepełnosprawnych dzieci do przedszkoli. W § 7 zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] r., którego brzmienie zmieniono zarządzeniem z dnia [...] r., ustalono, że zwrot kosztów przejazdu płatny jest za każdy dzień obecności dziecka/ucznia na zajęciach, który zostanie potwierdzony przed dyrektora przedszkola, ośrodka lub szkoły w formie zaświadczenia, którego wzór stanowi załącznik do zarządzenia (pkt 1). Nadto, w przypadku dowożenia dziecka/ucznia prywatnym samochodem osobowym ustalono zwrot kosztów przejazdu jako iloczyn przejechanych kilometrów z miejsca zamieszkania do przedszkola, ośrodka lub szkoły i z powrotem, stawki za 1 kilometr i liczby dni dowozu ucznia do szkoły w miesiącu rozliczeniowym (pkt 2). W pkt 3 – w pierwotnym brzmieniu zarządzenia – ustalono stawkę za 1 km w wysokości [...] zł. Po zmianie dokonanej zarządzeniem z dnia [...] r. w pkt 3 ustalono stawkę za 1 km w wysokości [...] zł, gdy droga z miejsca zamieszkania dziecka/ucznia do przedszkola, ośrodka, szkoły wynosi do 10 km; [...] zł, gdy droga ta wynosi od 11 do 20 km oraz [...] zł, gdy droga wynosi powyżej 20 km. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie ma przeszkód, by organ wykonawczy określił zasady zwrotu kosztów przejazdu do placówek edukacyjnych w zarządzeniu. Takie działanie ma na celu realizację konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP z 1997 r.). Brak jasnych reguł refundacji kosztów różnicowałby bowiem sytuację faktyczną i prawną podmiotów, które mają prawo oczekiwać zastosowania jednolitych reguł działania organu. Należy zauważyć, że przepisy ustawy Prawo oświatowe dotyczące zwrotu kosztów przejazdu dzieci do placówek przedszkolnych lub szkolnych nie przewidują wydania decyzji w tym przedmiocie. Postanowiono w nich (w stosunku do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny), że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez rodzica czy opiekuna. W ten sposób wprost (bezpośrednio) w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu. Regulacje te nie przewidują natomiast konkretnych zasad ponoszenia kosztów, odsyłając do określenia ich w umowie. Nie wyklucza to jednak wyrażenia przez organ jasnego i jednolitego dla wszystkich stanowiska i informacji jakie reguły w tym przedmiocie jest w stanie zaoferować organ zobowiązany, który podpisze umowę. Należy zgodzić się z organem, że tego rodzaju zarządzenie pozwala na ujednolicenie zasad odpłatności za przejazd ucznia niepełnosprawnego i jego opiekuna do szkoły. Reguły jawnego gospodarowania mieniem gminnym oraz zasady równości wobec prawa skłaniają do stanowiska, wedle którego tego rodzaju akty są potrzebne, bo usuwają możliwość dowolności organów wykonawczych gmin. Nie sprzeciwia się temu zasada zawierania umów w przedmiocie zwrotu kosztów, bo nie regulują one generalnych zasad odpłatności, a tylko dostosowują je do konkretnego przypadku indywidualnego uprawnionego. W przeciwnym razie organ gminy w sposób swobodny i zróżnicowany tę kwestię mógłby ustalać w umowach zawieranych z różnymi podmiotami. Sama umowa określa tylko kto, kiedy i jaką odległość pokonał, poza tym zobowiązuje opiekunów do dowozu, a gminę do zwrotu kosztów. Ich wysokość natomiast może określać ogólnie zarządzenie. Dopatrywanie się w tym aspekcie cech cywilistycznych odnoszących się do całości omawianej materii jest więc nietrafne (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1600/14). Dalej wskazać należy, że zasady zwrotu kosztów dowozu z uwagi na właściwą gospodarkę finansową, muszą być racjonalne. Możliwe jest zatem wprowadzenie określonych zasad np.: zwrot ryczałtowy albo wymaganie pełnego udokumentowania kosztów biletami, wprowadzenie miesięcznych, dłuższych lub krótszych okresów rozliczeniowych itp. Jeśli zaś chodzi o konkretne rozwiązania zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, to należy stwierdzić, że reguła samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie zezwala na szczegółową kontrolę rozwiązań finansowych dokonywaną w ramach oceny legalności działalności organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne. Ta ocena nie sięga materii celowości wydatków, czy sposobu dysponowania nimi i ich dystrybuowania. W przypadku, gdy przyjęte rozwiązania w sposób rażący nie naruszają obowiązku zapewnienia przez gminę dojazdu dzieci do placówek i zwrotu kosztów dojazdu w przypadku, gdy opiekunowie decydują się na samodzielny dowóz dzieci do szkoły, sąd nie ma podstaw, aby je kwestionować. Niemniej jednak Sąd zauważa, że w realiach rozpatrywanej sprawy Gmina S. zapewnia dzieciom zorganizowany przejazd do szkoły, do której uczęszcza syn skarżącej, wydatkując odpowiednie środki na ten cel. Sama skarżąca potwierdziła, że w poprzednich latach zawierała umowę o dowóz dziecka do szkoły i maksymalnie otrzymywała kwotę [...]zł miesięcznie. Obecnie przysługiwałaby jej stawka 0,45 gr za kilometr (k. 61 akt sąd.). Co prawda skarżąca obecnie nie korzysta z oferowanego przez Gminę transportu zorganizowanego uznając, że stan psychofizyczny dziecka na to nie pozwala (zob. protokół rozprawy z dnia 26 lipca 2018 r. i z dnia 4 października 2018 r., k. 42 i 61 akt sąd.), to jednak okoliczność, że Gmina taką możliwość zapewnia wpływa na ocenę podjętych przez Gminę działań. W rozpoznawanej sprawie przyjętą w zarządzeniu wysokość stawek zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego Gmina S. uargumentowała zwiększającą się liczbą wniosków rodziców dzieci niepełnosprawnych w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu – w roku szkolnym 2015/2016 dzieci dowożonych przez rodziców było 14, w 2016/2017 liczba dzieci wyniosła 23, natomiast w roku szkolnym 2017/2018 złożono 29 wniosków o zwrot kosztów dowozu. Gmina zestawiła również wysokość kwot otrzymywanych na "starych" i "nowych" zasadach, zauważając, że nie odbiegają one znacząco od siebie (k. 42 akt sąd.). Sąd w składzie rozstrzygającym uznał powyższe wyjaśnienia za racjonalnie i nie dopatrzył się ani naruszenia przepisów ustawy Prawo oświatowe, ani naruszenia interesu prawnego skarżącej, które związane byłoby z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.