I OSK 1600/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W., S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1342/13 w sprawie ze skargi H. W., S. W. na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. W. i S. W. solidarnie na rzecz Wójta Gminy R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. W. i S. W. na opisane w sentencji zarządzenie Wójta Gminy R. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skarga skarżących na to zarządzenie była już odrzucona prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Bd 1228/12, z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego, a następnie postanowieniem tego Sądu z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 640/13, z powodu spóźnionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz nie ostało się ono, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny je uchylił postanowieniem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2224/13, dostrzegając, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., co wynika z brzmienia przepisu art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Następnie wyraził pogląd, iż skarga zarzucająca naruszenie zaskarżonym zarządzeniem przepisów art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a oraz art. 71b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez nieuprawnione ograniczenie zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców lub opiekunów do stawki 40% za kilometr przebiegu, nadto do kosztów przejazdu z dzieckiem do szkoły i ze szkoły, z pominięciem kosztów powrotu rodzica lub opiekuna ze szkoły i dojazdu po dziecko do szkoły, jest niezasadna. W pierwszej kolejności odniósł się jednak do kwestii charakteru i dopuszczalności wydania spornego zarządzenia. W jego opinii, skoro akt ten ma bezpośredni związek i wywołuje skutki w sferze gospodarowania mieniem gminnym, a zadania te należą do wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządzie gminnym, to należy on do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Nie jest natomiast aktem prawa miejscowego. Zarządzenie jest formą działania, za pomocą której można podejmować władcze rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej. Przy czym jest ono wydawane zawsze, gdy jest taka potrzeba, niezależnie od tego, czy taka forma znajduje oparcie w przepisach prawa. Każdy bowiem akt wójta podejmowany w ramach służących mu uprawnień, o ile nie jest decyzją czy postanowieniem, przybiera formę zarządzenia. Z reguły samodzielności gmin wynika natomiast kompetencja do ustalania zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych, które to zadanie przewidziano też w przepisie art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 ustawy oświatowej. Skarżący wykazali, zdaniem Sądu I instancji, legitymację do zaskarżenia tego aktu, gdyż są dziadkami zapewniającymi dowóz niepełnosprawnego wnuka do placówki edukacyjnej. Zatem są uprawnieni na mocy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi w sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonego zarządzenia Sąd ten zważył, iż obowiązki gmin w przedmiotowej materii mogą być realizowane poprzez dowóz dzieci do placówki we własnym zakresie albo poprzez zwrot kosztów dojazdu poniesionych przez rodziców czy opiekunów dzieci niepełnosprawnych. W tym drugim wypadku zwrot następuje na podstawie zawartej umowy. W przekonaniu Sądu meriti nie ma przeszkód dla określenia przez organ wykonawczy gminy zasad zwrotu kosztów dowozu dzieci aktem generalnym, bo reguluje on tylko sposób i zasady wydatkowania środków publicznych. Natomiast ich konkretyzacja nastąpi indywidualnie, w umowach zawieranych przezeń z rodzicami czy opiekunami dzieci. Taka sytuacja zapewni realizację konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji. Z obowiązujących przepisów nie wynika przy tym oblig zwrotu kosztów wielokrotnego przejazdu samochodem prywatnym, bo ma to być ekwiwalent transportu i opieki, przy czym tylko w granicach wydatków związanych z podróżą ucznia i opiekuna do placówki (i do domu). Zwrot dalszych wydatków nie ma oparcia prawnego. W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego uprawnienie to nie może prowadzić do dodatkowych przysporzeń majątkowych, dlatego brak jest możliwości zastosowania stawek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), uzależniających wysokość zwrotu od pojemności silnika samochodu. Przyjęcie innego założenia skutkowałoby ustaleniem wydatków w zależności od statusu materialnego uprawnionych, bo ten wyznacza m. in. rodzaj pojazdu używanego do przewozu dziecka do placówki. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. W. i S. W., wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie go i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a, art. 71 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych wynikają kompetencje do wydania zarządzenia w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do szkoły, 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, 3) art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 94 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przy jednoczesnym uznaniu, iż spełniona została przesłanka z art. 101 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano dotychczasową argumentację, w szczególności dotyczącą braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. Upoważnienie w tej materii nie wynika w szczególności z przepisów ustawy oświatowej, jak i ustawy samorządowej. Tymczasem kompetencji do wydania takiego aktu niepodobna domniemywać. Nadto realizacja obowiązku zwrotu kosztów dojazdu ucznia niepełnosprawnego do placówki nie może nastąpić w drodze aktu generalnego, a poprzez zawarcie umowy. Dalej wskazano, iż obowiązujące przepisy nie ograniczają uprawnień w tym zakresie do kosztów równych wydatkom na komunikację miejską. Zatem winny one uwzględniać indywidualną sytuację dziecka i rodziny, w tym rodzaj pojazdu, jaki jest używany w tym celu, a więc zapewniać zwrot rzeczywiście poniesionych wydatków. Akt prawa miejscowego ma cechy aktu generalnego i abstrakcyjnego. Wypełnia je kwestionowane zarządzenie, bo jest skierowane do nieokreślonego kręgu osób - mieszkańców gminy. Jeśli tak, to akt ten – zaskarżony przez legitymowanych ku temu skarżących – został wydany bez podstawy prawnej, przeto należało stwierdzić jego nieważność. Odmiennej treści wyrok, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie powinien się więc ostać. Organ postulował oddalenie skargi kasacyjnej i domagał się zasądzenia kosztów postępowania, prezentując argumenty na poparcie stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku. Nadto wskazał na szereg działań skarżących kasacyjnie w materii objętej kwestionowanym zarządzeniem, motywujących konieczność zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której tu nie stwierdzono. To oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a., i zakaz wychodzenia poza ramy zakreślone sformułowanymi podstawami kasacyjnymi, zarzutami i wnioskami. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W dalszej kolejności trzeba stwierdzić po pierwsze, że skarżący kasacyjnie nie zgłosili zarzutów procesowych, zatem nie zakwestionowali dokonanych przez Sąd meriti ustaleń faktycznych. Przeto Naczelny Sąd Administracyjny mógł badać zasadność podstawy naruszenia prawa materialnego tylko w ramach ustalonego dotąd stanu faktycznego sprawy. Po wtóre godzi się zwrócić uwagę na wadliwość skargi kasacyjnej polegającą na braku określenia jednostek redakcyjnych niektórych z podważanych przepisów (art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), podczas gdy składają się one z kilku, a nawet kilkunastu punktów, których nie wymieniono w kasacji. Tymczasem utrwalone jest stanowisko, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest dokładne sprecyzowanie naruszonego przepisu, bo Sąd Kasacyjny nie jest władny i uprawniony domyślać się i dociekać intencji autora skargi kasacyjnej. Wypada też w tym miejscu podkreślić, że wskazane jako naruszone przepisy art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty dotyczą różnych sytuacji, w zasadzie wzajemnie się wykluczających. Pierwszy z nich statuuje obowiązek gminy zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, natomiast drugi reguluje obowiązek gminy w tym zakresie względem uczniów niepełnosprawnych. Przeto pierwszy na zasadzie konstrukcji przepisu ogólnego i szczególnego ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do dzieci pięcioletnich. Jeżeli zatem zważyć, że K. dowożony przez skarżących kasacyjnie do placówki urodził się w dniu [...] października 2005 r., zaś F. w 2006 r., to w dacie złożenia wniosku ( 7 września 2012 r.) byli uczniami, toteż miał do nich zastosowanie przepis art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Tego przepisu zaś wyraźnie w skardze kasacyjnej nie zaczepiono (wskazano tylko art. 17 ust. 3a). Zatem oceniając podniesione w niej zarzuty z tymi zastrzeżeniami, czyli odnosząc się do okoliczności przedstawionych w motywach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za chybione. Wywody te są przede wszystkim niespójne, bo z jednej strony podważa się w nich istnienie podstawy prawnej do wydania spornego zarządzenia, z drugiej strony prezentując pogląd, wedle którego jest ono aktem prawa miejscowego, nie bacząc na okoliczność, że prawo miejscowe może być skutecznie podjęte tylko wówczas, gdy jest ku temu wyraźne upoważnienie. Takiego zaś w obowiązującym porządku prawnym rzeczywiście brak, dlatego m.in. z tego powodu w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego. Jest natomiast aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., co słusznie skonstatował Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie są uprawnieni do jego zaskarżenia z mocy art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. W materii kwalifikacji tego aktu obecny skład nie zgadza się z podglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 718/14 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 600/13 (publ. w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zaliczającym tego rodzaju zarządzenie do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę taka kwalifikacja może objąć wyłącznie odmowę zwrotu kosztów poniesionych przez rodziców (opiekunów), a więc akt indywidualny (p. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2871/14 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 274/12, publ. jw., stąd stanowisko zajęte w motywach postanowienia z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2614/13, jawi się jako odosobnione). Niewątpliwe objęta nim materia mieści się w ramach materii publicznoprawnej, a więc zarządzenie to należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Nadto jest to akt podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie ma charakteru prawa miejscowego (jak to wyżej wykazano), przy czym dotyczy szerokiego i nieokreślonego kręgu osób. Przeto nie wykazuje cech aktu jednostronnie i władczo rozstrzygającego sprawę konkretnej jednostki w sprawie administracyjnej, a taki w uproszczeniu ma charakter akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do cech obu aktów, przy czym ostatnio uczynił to w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (publ. jw.). W jej uzasadnieniu wskazał, iż do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16), a ich przykładami są: czynności faktyczne administracji, jak też działania o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.); zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993); ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia, wydanie zaświadczenia, bo są to jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, zawierające potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (p. też M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str.160; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, publ. jw.). Niewątpliwie, aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) konkretnych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, jakich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W zasadzie poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym, nadto akty pośrednio tylko związane z uprawnieniem lub obowiązkiem, których dotyczą, przy czym związek ten może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjmuje się, że pojęcie czynności w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje działania nienakierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych, czynności materialno-techniczne, rejestracyjne. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego w tym składzie nie wypełnia tych kryteriów sporne zarządzenie. Trzeba też wyjaśnić, że użyte w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. pojęcie "sprawy" nie oznacza sprawy w znaczeniu procesowym. Natomiast podziela obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczony w motywach przywołanego orzeczenia z dnia 22 lipca 2014 r. wywód w pozostałym zakresie. Zasadza się on na analizie charakteru zarządzenia w kontekście obowiązków jednostek samorządu terytorialnego zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie edukacji i gospodarki mieniem (art. 7 ust. 1 pkt 6a, 8, 16 stawy o samorządzie gminnym) oraz obowiązków wynikających z art. 14a ust. 1-4a, art. 17 ust. 1-5 ustawy o systemie oświaty. Z treści tych przepisów wynika m. in. obowiązek gminy zapewnienia kształcenia i wychowania dzieci, jak również ich transportu do szkół i przedszkoli. Obowiązek ten gmina może realizować poprzez własne działania, bądź poprzez zwrot kosztów poniesionych przez rodziców czy opiekunów dzieci niepełnosprawnych. Niekwestionowane jest w judykaturze, iż wybór pozostawiony został rodzicom i opiekunom (tak też Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 133/10, i M. Pilich w komentarzu do ustawy oświatowej, LEX). Dowożenie dzieci we własnym zakresie skutkuje wszak koniecznością poddania się rygorom ustanowionym przez gminę w zakresie zakresu i sposobu ustalenia odpłatności. Te zaś mogą być ustanowione w odpowiednim akcie generalnym. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tego rodzaju zarządzenie pozwoli na ujednolicenie zasad odpłatności za przejazd ucznia niepełnosprawnego i jego opiekuna do szkoły. Reguły jawnego gospodarowania mieniem gminnym oraz zasady równości wobec prawa skłaniają do stanowiska, wedle którego tego rodzaju akty są potrzebne, bo nadto usuwają możliwość dowolności organów wykonawczych gmin. Nie sprzeciwia się temu zasada zawierania umów w przedmiocie zwrotu kosztów, bo nie regulują one generalnych zasad odpłatności, a tylko dostosowują je do konkretnego przypadku indywidualnego uprawnionego. W przeciwnym razie organ gminy w sposób swobodny i zróżnicowany tę kwestię mógłby ustalać w umowach zawieranych z różnymi podmiotami. Sama umowa określa tylko, kto, kiedy i jaką odległość pokonał, poza tym zobowiązuje opiekunów do dowozu, a gminę do zwrotu kosztów. Ich wysokość natomiast może określać ogólnie zarządzenie. Dopatrywanie się w tym aspekcie cech cywilistycznych odnoszących się do całości omawianej materii jest więc nietrafne, zwłaszcza z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 2614/13), który nie dotyczył zarządzenia, a bezczynności organu w załatwieniu żądania zwrotu wydatków poniesionych w związku z dowozem dziecka. Nie doszło przeto do uchybienia przez Sąd meriti przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim przepis art. 14a ust. 4 ustawy oświatowej nie miał w sprawie zastosowania, zaś przepis art. 71 tej ustawy, zawierający delegację dla właściwego ministra do wydania przepisów wykonawczych, uwypuklony w skardze kasacyjnej został zapewne przytoczony na skutek nieporozumienia, gdyż żadnego zarzutu w tym zakresie nie eksponowano w motywach kasacji. Podobnie wypada ocenić wytyk dotyczący bliżej niesprecyzowanego pod względem jednostki redakcyjnej przepisu art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej; natomiast przepisy art. 51 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy nie miały w sprawie zastosowania, toteż nie mogły zostać naruszone. Tak samo jak przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, skoro organ działał w granicach prawa, jak i przepisy 91 ust.1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 4 ustawy samorządowej, skoro zaskarżony akt nie jest prawem miejscowym. Jeśli zaś chodzi o konkretne rozwiązania zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, które miałyby uchybiać zwłaszcza przepisom art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy oświatowej i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej, to w ocenie Sądu II instancji nie doszło do ich naruszenia. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że reguła samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie zezwala na szczegółową kontrolę rozwiązań finansowych dokonywaną w ramach oceny legalności działalności organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne. Ta ocena nie sięga materii celowości wydatków, czy sposobu dysponowania nimi i ich dystrybuowania. Przeto niepodobna w niniejszej sprawie podważyć posiłkowania się w zaskarżonym zarządzeniu przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r., a więc przyjęcia reguły powiązania odpłatności za 1 km przebiegu z ułamkiem tam wskazanej kwoty zależnej od pojemności silnika samochodu użytego do dowozu dziecka i opiekuna do szkoły (przy braku ograniczenia do środków komunikacji publicznej jest to dozwolone). Ta zasada zapewni dostosowanie zwrotu wydatków do realiów i aktualizację podstawy bez potrzeby nowelizacji zarządzenia. Przy czym kwota wskazana w § 2 tego rozporządzenia jest maksymalną kwotą zwrotu za 1 km, co nie oznacza obowiązku jej stosowania w tej sprawie; zresztą w odniesieniu do objętych tym aktem prawnym uprawnionych o wysokości stawki decyduje każdorazowo kierownik danej jednostki. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia nie mogą mieć w sprawie bezpośredniego zastosowania, bo nie pozwala na to ich zakres, a są tylko punktem odniesienia i bazą odpłatności. Stanowisko skarżących zaczepiające ten aspekt sprawy zdaje się też wynikać z niezrozumienia regulacji zaskarżonego zarządzenia, bo skoro nawiązuje ono do przepisu § 2 tegoż rozporządzenia, to uwzględnia rozróżnienie zależne od pojemności silnika samochodu użytego do dowozu dziecka. Obawa Sądu meriti przed wzbogaceniem się czy zróżnicowaniem majątkowym uprawnionych jest równie nieuzasadniona, bo jednak chodzi tu o zwrot wydatkowanych kwot, które są zależne od rodzaju samochodu, jakim dysponuje rodzic czy opiekun (m. in. od pojemności jego silnika, bo ta wyznacza zwykle ilość spalanego paliwa, a więc wysokość wydatków na dojazd). Natomiast w kwestii ilości przejazdów, za które służy zwrot, trzeba zgodzić się z organem, że ustawa nie przewiduje zwrotu za ich wielokrotność (wedle skarżących 4), a tylko za dojazd z domu do szkoły i z powrotem (2). To, gdzie w czasie zajęć będzie przebywał opiekun, a więc czy będzie wracał do domu, aby ponownie przyjechać po dziecko do szkoły, nie jest przesłanką generującą koszty podlegające zwrotowi przez gminę (tak też pośrednio wypowiedział się Sąd Najwyższy w przywołanej wyżej uchwale). W konsekwencji tych wywodów przyszło dojść do przekonania, że zaskarżony wyrok jest trafny, bo zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa. Zatem skarga kasacyjna podlegała oddalaniu. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Składa się nań, stosownie do brzmienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (publ. jw.), wynagrodzenie pełnomocnika organu wynikające z brzmienia par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).