II OSK 2379/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 197/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 197/16 oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] listopada 2015 r. w części zobowiązującej spółkę do przedłożenia oceny technicznej wszystkich wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z przebudową trzech lokali usługowych o numerach budowlanych [...], [...] i [...] położonych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] kl. [...] w G., w których zlokalizowane są usługi pod nazwą "[...]" (siłownia, sale fitness, sucha i mokra sauna z częścią wypoczynkową), pod kątem bezpieczeństwa i użytkowania obiektu oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i stosownymi przepisami, uchylając termin wykonania nałożonego zobowiązania i wyznaczając nowy termin do dnia 31 maja 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., PINB zobowiązał Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. do przedłożenia w terminie do dnia 29 lutego 2016 r. opisanej oceny technicznej. Wskazano, że ocena techniczna powinna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego, zawierać raport z badań akustycznych dotyczący izolacyjności stropu pomiędzy lokalami usługowymi, a lokalami mieszkalnymi, usytuowanymi bezpośrednio nad pomieszczeniem usługowym oraz winna odnosić się do wykonanych zabezpieczeń przed przenoszeniem drgań spowodowanych pracą urządzeń do ćwiczeń. W przypadku wykazania przekroczenia poziomu drgań i norm hałasu ocena techniczna winna szczegółowo określić sposób ich wyeliminowania. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zobowiązanie nałożono w toku postępowania zainicjowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w G., która zwróciła się o przeprowadzenie kontroli w budynku przy ul. [...] w G., celem ustalenie czy właściciel lokalu użytkowego posiada pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w celu przystosowania lokalu do prowadzonej działalności. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że w lokalu powstałym w wyniku połączenia trzech lokali usługowych (oznaczonych w projekcie numerami [...], [...], [...]), położonych na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego, prowadzona jest działalność usługowa w zakresie zdrowia i rekreacji pod nazwą klub [...]. Ustalono, że w skład działalności wchodzi siłownia, sale fitness, sauny, węzły sanitarne i szatnia. Stwierdzono, że w lokalu wykonano przebicie w ścianie konstrukcyjnej o wymiarach 4,35 m x 2,65 m pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] oraz otwór o wymiarach 3,95 m x 2,95 m w ścianie pomiędzy lokalami nr [...] i [...]. Zlikwidowano węzły sanitarne w dotychczasowej lokalizacji i wykonano nowe w innym miejscu i aranżacji. Zlikwidowano ścianki działowe wydzielające pomieszczenia oraz wykonano instalacje wentylacji mechanicznej i klimatyzacji. Przebudowano instalację sanitarno-kanalizacyjną. Roboty budowlane wykonano bez zatwierdzenia przez organ architektoniczno - budowlany. W toku postępowania przedstawiciel spółki przedłożył projekty przebudowy lokali nr [...] i [...] oraz projekty adaptacji wszystkich trzech lokali użytkowych. Spółka zgłosiła również wykonanie prac adaptacyjno - budowlanych załączając projekt instalacji wody i kanalizacji sanitarnej wykonany w maju 2010 r. Organ I instancji pozyskał wyjaśnienie kwestii zgodności rodzaju prowadzonej działalności z funkcją zabudowy wielorodzinnej autorstwa Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w Gdańsku, według którego budynek przy ul. [...] stanowi integralną część zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi na działkach nr [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w G., zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o decyzję z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy dla realizacji zespołu mieszkaniowego z lokalami usługowymi na powierzchni 2 ha. W piśmie tym wyjaśniono, że decyzja wprawdzie nie precyzuje w jakiej części zabudowy mają się mieścić usługi, jednakże ich lokalizacja w kondygnacji parteru nie jest sprzeczna z tymi ustaleniami. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie przebudowy trzech opisanych lokali użytkowych, a następnie w celu weryfikacji prawidłowości wykonanych robót budowlanych w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej. W zażaleniu na to postanowienie inwestor wniósł o jego uchylenie kwestionując zasadność oraz wskazując na bezpodstawność żądania. Wyjaśnił, że już na etapie budowy lokale użytkowe zostały zaprojektowane jako całość, zaś inwestor SM [...] otrzymała "pozwolenie na budowę z uwzględnieniem zmian w rzucie parteru zawierającym połączenie ww. lokali i brak ścian działowych - konstrukcyjnych". Wyjaśniono, że w 2010 r. po zakupie powyższych lokali przez [...], spółka wystąpiła do zarządcy o możliwość przeprowadzenia prac aranżacyjnych zgodnie z przedłożonym przez siebie projektem. Według odwołującego połączenie lokali wynikało wprost z pozwolenia na budowę, a prace wykończeniowo - aranżacyjne polegały na dostosowaniu lokalu do projektu z 2005 r., a także z wyposażenia lokalu w urządzenia sportowe i postawienia ścian kartonowych, niewymagających pozwolenia. Według odwołującego wykonane prace nie wiązały się z jakąkolwiek budową sieci kanalizacyjnej czy elektrycznej i wykorzystywały zastany stan budynku. Rozpoznając zażalenie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, że wskutek połączenia trzech lokali użytkowych usytuowanych na parterze budynku mieszkalno - usługowego powstał jeden lokal użytkowy przeznaczony na działalność kompleksu rekreacyjnego, w skład którego wchodzi siłownia, sale fitness, sauny z częścią wypoczynkową. Lokal ten powstał wskutek przebicia w 2010 r. w ścianie konstrukcyjnej otworu o szerokości 4,35 m x 2,65 m, zlikwidowaniu węzła sanitarnego, wykonaniu węzła w innym miejscu i aranżacji oraz wykonaniu wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, instalacji sanitarno - kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Roboty ten wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Organ administracji zaakceptował kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych przebudowy oraz wszczęcie procedury naprawczej określonej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji uznał, że zaistniały okoliczności do zastosowania art. 81c ustawy Prawo budowlane, którego walor dowodowy umożliwi weryfikację okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w postaci jakości wykonanych robót budowlanych, prawidłowości zastosowanych materiałów budowlanych oraz stanu technicznego powstałego w związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Wnioski z oceny technicznej powinny przedstawiać ocenę stanu technicznego robót wykonanych i ich przydatności do dalszego użytkowania, opis uszkodzeń, ocenę ewentualnych przyczyn powstawania uszkodzeń oraz zalecenia dotyczące sposobu koniecznych napraw. Podkreślono, że samowolne wykonanie robót budowlanych z samej istoty wymaga weryfikacji i oceny pod kątem prawidłowości ich wykonania, sztuki budowlanej oraz przepisów budowlanych. Ocena techniczna pozwoli na ustalenie, czy istnieje potrzeba doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a jeśli tak w jaki sposób. Odnosząc się do twierdzeń zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku oznaczonego jako budynek V klatka G. Analiza tego pozwolenia nie wykazała, ażeby dokonano jakichkolwiek zmian w stosunku do projektu budowlanego. Natomiast w trakcie oględzin z dnia 28 sierpnia 2015 r. organ I instancji ustalił inny stan faktyczny parteru przedmiotowej sekcji budynku (aktualnie klatka [...] w budynku przy ul. [...]), niż stan odebrany przez organ w 2007 r. Stwierdzono, że w 2010 r. wykonano roboty budowlane polegające między innymi na przebudowie pomieszczeń tej sekcji: wykonano wewnętrzne ściany działowe wraz z przebiciem otworów przejściowych między pomieszczeniami w celu połączenia pomieszczeń oraz zrealizowano szereg robót budowlanych i adaptacyjnych w celu przystosowania go do pełnienia funkcji kompleksu rekreacyjno - sportowego. Również zgłoszenie robót adaptacyjnych w lokalach odwołującego dokonane w dniu 30 sierpnia 2010 r. potwierdza, że przebudowa miała miejsce trzy lata po odbiorze budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że wyznaczył nowy termin przedłożenia oceny technicznej z powodu upływu terminu określonego w zaskarżonym postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca spółka postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, art. 81c ust. 2 ustawy oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą wykładnię i interpretację stwierdzenia "uzasadnione wątpliwości" oraz "wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu"; 2) naruszenie prawa procesowego mającego istotne znaczenie dla sprawy, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie w postanowieniu merytorycznie w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej, która winna być przedmiotem decyzji administracyjnej, nie zaś elementem pobocznym postanowienia w innym przedmiocie; 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, że "na przedmiotowe roboty inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę" i pominięcie przy tym faktu, że na roboty adaptacyjne inwestor nie musiał posiadać pozwolenia na budowę, zaś kwestionowane przez organ prace (w szczególności połączenie lokali) objęte było pozwoleniem na budowę z dnia 20 października 2005 r., co uwidocznione jest na rysunku (planie) z dnia 1 sierpnia 2005 r. 4) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że przez podpisanie protokołu z oględzin lokalu, strona zgodziła się z twierdzeniami organu, podczas gdy podpisanie protokołu kontroli potwierdza jedynie fakt jej przeprowadzenia; Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, kwestionując przede wszystkim wykonanie adaptacji trzech lokali użytkowych w warunkach samowoli budowlanej, stwierdzając, że już projekt budowlany z 2005 r. zakładał połączenie lokali i brak ściany działowej. Według skarżącej nie ma wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, które uzasadniałyby zastosowanie art. 81c ustawy Prawo budowalne. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 197/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podstawę prawną działań organów w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowalne stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd stwierdził, że poprzez treść art. 81c ustawy Prawo budowlane zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólny charakter - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków. Sąd wyjaśnił, że z tego środka skorzystały organy nadzoru budowlanego procedujące w trybie naprawczym określonym w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowalne, zmierzając do rozstrzygnięcia sprawy ustalonej jako samowola budowlana wykonanej przebudowy trzech lokali usługowych nr [...], [...] i [...] położonych na parterze opisanego wielorodzinnego budynku mieszkaniowego. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi organy nadzoru budowlanego na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego i wszechstronnej jego analizy prawidłowo ustaliły, że roboty budowlane wykonane we wskazanych lokalach usługowych należało zakwalifikować jako ich przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Dokumentacja nie potwierdza natomiast faktu pozyskania przez inwestora pozwolenia na powyższą przebudową, która w rezultacie doprowadziła do stworzenia jednego lokalu usługowego wykorzystywanego do prowadzenia klubu "fitness i wellness". Brak jest przeszkód prawnych, ażeby powyższych ustaleń i kwalifikacji dokonywały organy nadzoru budowalnego w toku procedury naprawczej, które z mocy przepisów Prawa budowlanego powołane są właśnie do kontroli legalności i prawidłowości działań inwestycyjnych w zakresie budownictwa. Sąd wyjaśnił, że przeprowadzony prawidłowo dowód z oględzin lokalu skarżącej spółki ujawnił, że wykonano przebicie w ścianie konstrukcyjnej o wymiarach 4,35 m x 2,65 m pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] oraz otwór o wymiarach 3,95 m x 2,95 m w ścianie pomiędzy lokalami nr [...] i [...]. Zlikwidowane zostały węzły sanitarne w dotychczasowej lokalizacji, w ich miejsce wykonano nowe w innym miejscu i aranżacji. Oprócz tego zlikwidowano ścianki działowe wydzielające pomieszczenia oraz wykonano instalacje wentylacji mechanicznej i klimatyzacji. Przebudowano również instalację sanitarno-kanalizacyjną i elektryczną. Powyższe ustalenia organy obu instancji skonfrontowały z dokumentacją projektową zgromadzoną przy sprawie pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] z 2005 r. oraz sprawy jego pozwolenia na użytkowanie z 2007 r. Porównanie tych dokumentów, w tym projektu budowlanego oraz protokołu z obowiązkowej kontroli zakończenia budowy obiektu budowlanego z dnia 11 października 2007 r. potwierdziło, że opisanych wyżej robót budowlanych w lokalach nr [...], [...] i [...] dokonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z projektu budowlanego obejmującego inwestycję polegającą budowie m.in. budynku wielorodzinnego przy ul. [...] oznaczonego nr [...] wynika, że w budynku tym na parterze przewidziano zlokalizowanie trzech odrębnych lokali usługowo - handlowych nr [...], [...] i [...]. Następnie obowiązkowa kontrola wykonania obiektu budowlanego poprzedzająca wydanie pozwolenia na użytkowanie potwierdziła, że obiekt ten został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, bez istotnych odstępstw. Zaznaczono tylko, że dokonano nieistotnych odstępstw od projektu w postaci zmiany usytuowania ścianek działowych w niektórych lokalach mieszkalnych. Oznacza to, jak trafnie ocenił organ w zaskarżonym postanowieniu, że na etapie realizacji inwestycji projekt budowlany przewidujący trzy odrębne lokale użytkowe w parterze budynku [...] zrealizowano bez jakichkolwiek odstępstw w zakresie tych lokali użytkowych. Odstępstwa, ale o charakterze nieistotnym, odnosiły się tylko do lokali mieszkalnych. W latach 2005-2007 zrealizowano zatem inwestycję mieszkaniową zgodną z projektem budowlanym. Dopiero późniejsze działania inwestycyjne skarżącego doprowadziły do połączenia trzech odrębnych lokali użytkowych oraz zmian w zakresie instalacji sanitarnej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji dotyczącej tych lokali. Dokumentacja potwierdza, że w 2010 r. skarżący zgłosił Spółdzielni [...] rozpoczęcie prac adaptacyjno - budowlanych w lokalach nr [...], [...] i [...]. Wykonanie tych robót potwierdziła dodatkowo przedstawicielka skarżącego A. G. uczestnicząca w oględzinach w dniu 28 sierpnia 2010 r., składając oświadczenie co do terminu oraz zakresu wykonanych robót adaptacyjnych. Przedstawicielka inwestora nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń wobec poczynionych w toku oględzin ustaleń, które mogłyby być odnotowane w protokole z czynności. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki podpis jej przedstawiciela złożony pod protokołem oględzin nie ma tylko i wyłącznie charakteru potwierdzającego jego obecność, ale jest również wyrazem akceptacji poczynionych w nim spostrzeżeń i ustaleń, skoro wyraźnego sprzeciwu w tym zakresie nie wyrażono. W ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń sposób procedowania przez organy nadzoru budowalnego, które przyjęły zasadne założenie wyjściowe, że przeprowadzone w 2010 r. przez właściciela lokali nr [...], [...] i [...] roboty adaptacyjne prowadzące w efekcie do ich połączenia w jeden lokal stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowalne. To zaś kwalifikuje przedmiotowy zakres robót budowlanych, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor bezsprzecznie nie posiada. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty adaptacyjne przeprowadzone przez skarżącego doprowadziły do zmiany zarówno parametrów użytkowych, jak i technicznych użytkowanych przez niego lokali. Dokonano bowiem zmian w powierzchni użytkowej oraz zmieniono instalacje, w tym instalację sanitarno- kanalizacyjną. Zdaniem Sądu wobec takich ustaleń organ nadzoru budowlanego prawidłowo wdrożył tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane, w ramach którego, zgodnie z dyspozycją art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przysługiwała im kompetencja do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Sąd podkreślił, że postanowienie nakładające ten obowiązek ma charakter dowodowy, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/2008, stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania. Postanowienie to ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w ustawy Prawo budowlane. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd nie powziął wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. Uznał, że w ujawnionych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego zasadnie odwołały się do źródeł wiedzy specjalistycznej w celu sprawdzenia warunków bezpieczeństwa i prawidłowości użytkowania lokali użytkowych oraz zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną i innymi przepisami. Powstały bowiem uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych użytych przy przebudowie trzech lokali użytkowych oraz jakości samych robót budowlanych, których organy nadzoru nie mogły we własnym zakresie rozstrzygnąć z powodu braku wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Organy prawidłowo bowiem dostrzegły potrzebę zweryfikowania uwarunkowań akustycznych działalności skarżącego w zaadoptowanych lokalach użytkowanych znajdujących na parterze budynku mieszkalnego. Możliwe bowiem oddziaływanie prowadzonej działalności na lokale mieszkalne usytuowane bezpośrednio powyżej pomieszczeń usługowych determinowało zastosowanie odpowiednich materiałów budowlanych i zachowanie norm hałasu oraz dopuszczalnych drgań. Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r. wynika, że działalność klubu [...], w ramach którego działa siłownia, w której klienci korzystają z różnego rodzaju sprzętów, powoduje uciążliwości odczuwalne dla mieszkańców mieszkań znajdujących się powyżej lokalu skarżącego. Wskazano, że używany w siłowni sprzęt powoduje przenoszenie drgań stropu, czego przyczyny upatrywano w niewłaściwym wykonaniu elementów tłumiących drgania. Zdaniem Sądu całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni uzasadniał wątpliwości organów nadzoru, co do jakości użytych wyrobów budowlanych i przeprowadzonych robót budowlanych w ramach (samowolnej) przebudowy i pozwalał na zastosowanie dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę, że ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Sąd podkreślił, że w zabudowie wielomieszkaniowej dopuszczono w parterze budynku działalność usługowo - handlową. W projekcie budowlanym całego budynku [...] przewidziano realizację tych usług w ramach oddzielnych trzech lokali, co zmodyfikował skarżący w 2010 r. poprzez ich połączenie i stworzenie jednego lokalu przeznaczonego pod usługi sportu i rekreacji. Działania inwestorskie skarżącego odbywały się bez kontroli i nadzoru ze strony właściwych organów architektoniczno - budowlanych, których rola sprowadza się do formalnego dopuszczenia przebudowy z perspektywy przepisów budowlanych. Inwestor dokonał przebudowy samowolnie bez weryfikowania jej warunków przez wyspecjalizowane organy, jedynie za akceptacją Spółdzielni Mieszkaniowej. Zatem obecnie na etapie postępowania naprawczego organy zmierzają do sprawdzenia wszystkich uwarunkowań zaistniałej przebudowy i w razie potrzeby do wdrożenia działań, które doprowadzą ją do stanu zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie ma wyłącznie za zadanie dostarczyć niezbędnego, specjalistycznego materiału dowodowego, który pozwoli na podjęcie dalszych decyzji w toku procedury naprawczej realizowanej w interesie skarżącego. Zdaniem Sądu zarzuty skargi z przedstawionych przyczyn nie mogły być uznane za zasadne. Natomiast zawarte w uzasadnieniu skargi sugestie zmierzające do zamiaru doprowadzenia spółki do upadłości kosztowną ekspertyzą, w powiązaniu z powstaniem na terenach spółdzielni dwóch lokali z konkurencyjną dla skarżącej działalnością, jako mające charakter pozaprawny, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a i art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że przeprowadzone prace adaptacyjne w postaci wyposażenia lokalu, ustawienie sprzętu do ćwiczeń, postawienie przegród kartonowych stanowi "przebudowę lokalu", a zatem konieczne jest wszczęcie "postępowania naprawczego"; 2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 ustawy oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą wykładnię i interpretację stwierdzenia "uzasadnione wątpliwości" oraz "wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu", podczas gdy wątpliwości podnoszone przez organ są nieadekwatne do nałożonego obowiązku; 3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1, 135 i 151 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w zakresie zaskarżonym, w odniesieniu do granic skargi i kierowanych zarzutów, w tym do: - nieustosunkowania się do zarzutu orzeczenia w postępowaniu wpadkowym w ramach wydanego postanowienia, kwestii samowoli budowlanej, która winna wynikać z decyzji merytorycznej, co do której konieczne jest umożliwienie stronie zaskarżenia - w wypadku jej kwestionowania; - nie ustosunkowania się do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu wybudowania jednego lokalu (jako całość) w ramach modyfikacji wniosku, na co wskazuje rzut parteru budynku z akt sprawy z dnia 1 sierpnia 2005 r.; 4/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, poprzez merytoryczne uznanie, iż: - trzy lokale użytkowe w parterze budynku V zrealizowano bez jakichkolwiek odstępstw w zakresie tych lokali użytkowych, podczas gdy materiał dowodowy, w tym akta budowlane znajdujące się w SM [...], w tym załączony do postępowania rzut parteru budynku (z 1 sierpnia 2005 r.) - wskazuje odmiennie (zaznaczony jest na niej jeden lokal jako całość); - roboty adaptacyjne kwalifikują się do obowiązku pozwolenia na budowę - podczas gdy jest odmiennie, albowiem połączenie lokali nastąpiło w ramach pozwolenia na budowę uzyskanego przez SM[...], zgodnie z modyfikacją wniosku i rzut parteru budynku z dnia 1 sierpnia 2005 r. - a prace adaptacyjne były pracami nie wymagającymi pozwolenia na budowę; - uznanie, że potwierdzenie robót adaptacyjnych na protokole z dnia 28 sierpnia 2010 r. stanowiło przyznanie okoliczności prawnych dotyczących "samowoli budowlanej", podczas gdy dotyczyło ono jedynie wykonanych prac adaptacyjnych oraz - niezależnie od tego - prac w ramach robót budowlanych wykonanych zgodnie z pozwoleniem na budowę (zgodnie z rzut parteru budynku z dnia 1 sierpnia 2005 r.); 5/ na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa procesowego, tj. art 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia przez organ administracyjny naruszeń procesowych: - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez - niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że organ administracji w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wskazał podstawy uzasadniające zastosowanie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, - art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie przed organem administracji publicznej było prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, w szczególności wiązało się z pominięciem kluczowego dowodu w postaci modyfikacji pozwolenia na budowę i rzut parteru budynku z 1 sierpnia 2005r. - art. 11 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wymogu wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi kierował się przy nałożeniu na skarżącego obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w szczególności dlaczego zamiast badań mających na celu ustalenie nośności stropu (w tym wzniesienia budynku w sposób uwzględniający połączone lokale - poprzez umiejscowienie w miejscach wskazywanych jako wyburzone ściany projektowych wzmocnień widocznych na rzucie parteru budynku z dnia 1 sierpnia 2005 r. (np. żelbetowych belek stropowych), zlecono badania dotyczące "drgań i przenoszenia hałasu". Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wskazał, że doszło do zupełnie bezpodstawnego uznania, że prace adaptacyjne przeprowadzone w lokalu stanowiły jego przebudowę, podczas gdy brak ściany w lokalu wynika z realizacji prac budowlanych, w ramach uzyskanego przez SM [...] pozwolenia na budowę i wykonywanych prac w ramach wznoszenia budynku - co potwierdza załączony rzut parteru budynku z 1 sierpnia 2005 r. Rzut ten, stanowiący załącznik do (zmodyfikowanego przez SM [...]) wniosku o pozwolenie na budowę w miejscu ścian (zaznaczanych na rzucie grubą czarną linią), między lokalami przewiduje pustą przestrzeń, konstrukcyjnie związaną ze wzmocnieniami na stropie - analogicznymi do tych, jakie znajdują się np. nad oknami. W lokalu użytkowym wykonano adaptację pomieszczeń tj. wykonanie posadzek, karton-gipsów, instalacji wod.-kan., wentylacji i klimatyzacji oraz elektrycznej, a to nie stanowi przebudowy w rozumieniu art 3 ust 7a ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie wymagało pozwolenia na budowę. Zakupiony lokal był w deweloperskim stanie, a zatem wymagał właśnie powyżej wskazanych prac adaptacyjnych. Tym samym nie doszło do przebudowy lokalu - nie stanowiły ich ani prace adaptacyjne, ani wyburzenie ściany. W efekcie brak jest podstaw do zastosowania art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie można wdrożyć trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Sąd nie rozpatrzył zarzutu orzeczenia merytorycznego o samowoli budowlanej postanowieniem w postępowaniu wpadkowym. Tymczasem skarżący kwestionuje fakt kategorycznego stwierdzenia w postępowaniu dotyczącym obowiązku przeprowadzenia badań, że doszło do samowolnej przebudowy lokalu. Niezrozumiałym wydaje się wszczęcie "postępowania naprawczego", skoro nie doszło do stwierdzenia żadną decyzją nieprawidłowości, które miałyby być naprawiane. Ponadto Sąd nie odniósł się do kwestii faktu połączenia lokali w ramach robót budowlanych, zgodnie z modyfikacją pozwolenia na budowę i rzutem parteru budynku z dnia 1 sierpnia 2005 r. Sąd I instancji nie odniósł się do tak kluczowego dowodu, czyli rzutu parteru budynku z 2005 r., w którym brak ścian między lokalami - za to zastąpienie je "podciągami", które były wykonane na etapie wznoszenia budynku, a zatem wzmocnieniami, znajdującego się w aktach budowlanych SM [...], powoduje wątpliwości co do tego, czy dowód ten nadal znajduje się w aktach - w związku z czym skarżący przesyła ponownie wydruk fotokopii dokonanej z akt budowlanych. Sąd I instancji nie odniósł się w żadnym zakresie do adekwatności nałożonego obowiązku - tj. konieczności dokonania badań dotyczących "przenoszenia drgań" i spełniania "norm hałasu" (notabene - w lokalu przeprowadzone były wcześniej - w 2012 r. badania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która wskazała, iż w lokalu spełnione są normy hałasu - nr sprawy PPIS w Gdańsku - [...], zaś w 2015 r. ekspertyzy dotyczące hałasu i wentylacji - Laboratorium Badań Środowiskowych - doktor [...] sp. z o.o. - także w załączeniu). Otóż gdyby organowi administracyjnemu zależało faktycznie na ustaleniu stanu faktycznego, dokonałby badań stropu nad brakującą ścianą - w tym ustalił nośność, ewentualnie zlecił takie badania, które wprost by wskazały, że budynek wzniesiony został zgodnie z rzutem z dnia 1 sierpnia 2005 r., stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę. Tymczasem - z niewiadomych powodów organ nakłada obowiązek sprawdzenia "przenoszenia drgań i norm hałasu". Sąd I instancji nie rozpatrzył sprawy merytorycznie. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powołał się na wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, w którym stwierdzono, że "(...) skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81 c ust. 2 musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81 c ust. 2 daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych łub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stosując komentowany przepis, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnie stanie faktycznym". Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przepis art. 81c ust. 2 który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie bez znaczenia pozostaje kwestia finansowa, związana z nadmiernym obciążeniem strony zupełnie zbytecznymi (bo dublującymi badania Inspekcji Sanitarnej) i nieadekwatnymi do okoliczności (badającymi drgania i hałas, zamiast nośności stropu) ekspertyzami. Lokal fitness [...] funkcjonował w ww. lokalach bezproblemowo przez 5 lat i SM [...] - zarządca budynku - nie zgłaszał nigdy zastrzeżeń co do faktu połączenia lokali (pomimo, że stan faktyczny był mu znany od wzniesienia budynku - a właściwie od 2005 r., kiedy złożył jako inwestor wniosek o modyfikację pozwolenia na budowę poprzez uwzględnienie połączenia lokali) - zaczął je zgłaszać dopiero w sytuacji, gdy okazało się, że nieopodal ma zostać otwarty inny klub fitness. W tym kontekście nałożenie na stronę kosztownych i nieadekwatnych do stanu faktycznego ekspertyz, powinno budzić wątpliwości, także w zakresie transparentności obowiązków nakładanych przez organ. W efekcie powyżej wskazanych naruszeń organ administracyjny, jak i Sąd I instancji wszelkie kwestie związane z przyznaniem wykonania prac adaptacyjnych, uznaje za przyznanie dokonania przebudowy, co jest daleko idącym nadużyciem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Analiza tego przepisu wskazuje, że ustawodawca przyznał w nim organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w stosunku do uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, uprawnienia do żądania udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (ust. 1), a także ocen technicznych lub ekspertyz (ust. 2). Art. 81c ust. 2 ustawy stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z powyższego wynika, iż organ może skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 ustawy Prawa budowlanego jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust. 2, jest istnienie uzasadnionych wątpliwości. Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08). Dokonując oceny prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, Sąd I instancji zasadnie uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona a ujawnione okoliczności stanu faktycznego w pełni potwierdzają spełnienie ustawowej przesłanki określonej w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli uzasadnionej wątpliwość co do stanu technicznego obiektu budowlanego, spełnienie której jest konieczne dla nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej lub ekspertyzy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ujawnione przebicia w ścianach konstrukcyjnych o wymiarach 4,35 m x 2,65 m pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] oraz pomiędzy lokalami nr [...] i [...] o wymiarach 3,95 m x 2,95 m (dodatkowo zlikwidowanie węzłów sanitarnych w dotychczasowej lokalizacji i wykonanie nowych w innym miejscu) mogą stanowić uzasadnioną wątpliwość, co do warunków bezpieczeństwa i prawidłowości użytkowania lokali użytkowych oraz zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną i tym samym być podstawą do nałożenia obowiązku przedłożenia na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ekspertyzy technicznej. Wyjaśnić należy, że zobowiązanie do przedłożenia oceny technicznej dotyczy również zobowiązania do przedłożenia raportu z badań akustycznych dotyczącego izolacyjności stropu pomiędzy lokalami usługowymi, a lokalami mieszkalnymi, usytuowanymi bezpośrednio nad pomieszczeniem usługowym. Organy administracji uznały, że raport winien odnosić się również do wykonanych zabezpieczeń przed przenoszeniem drgań spowodowanych pracą urządzeń do ćwiczeń. Nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w powyżej opisanej części nie zostało zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w lokalu w 2012 r. przeprowadzane były badania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która wskazała, że w lokalu spełnione są normy hałasu. Jednakże wskazać należy, że kompetencje Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie obejmują badania prawidłowości izolacyjności stropu pomiędzy lokalami usługowymi oraz wykonanych zabezpieczeń przed przenoszeniem drgań spowodowanych pracą urządzeń do ćwiczeń. Podsumowując wyjaśnić należy, że choć skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, częściowo uzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania tj. art 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie argumentował, że Sąd błędnie uznał, że w sprawie konieczne jest wszczęcie "postępowania naprawczego" oraz wypowiedział się w postępowaniu wpadkowym w ramach wydanego postanowienia w kwestii samowoli budowlanej, która winna wynikać z decyzji merytorycznej. Odnosząc się do powyższego zarzutu podkreślić należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2645/14). Dowodowy charakter postanowienia z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może być jednocześnie postawą do stwierdzenia, że konieczne jest prowadzenie w sprawie postępowania naprawczego. W związku z powyższym uznać należy, że rozważania Sądu dotyczące samowoli budowlanej oraz postępowania naprawczego są na tym etapie postępowania przedwczesne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, mimo częściowo błędnego uzasadnienia uznał, że wyrok odpowiada prawu i na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.