II OSK 1554/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 959/18 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 959/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę Parafii [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Parafia [...] w W. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że o zajęciu w terminie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie art. 106 k.p.a. (lub o jego braku) decyduje nie data wprowadzenia tego stanowiska (rozstrzygnięcia) do obrotu prawnego, lecz data podpisania postanowienia; 2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie – art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie skutkujące uznaniem, iż postanowienie wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jego sporządzenia, a nie z chwilą jego doręczenia czy zakomunikowania stronie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął w rozpoznawanej sprawie, że organ uzgadniający zajął stanowisko w terminie 2 tygodni przez wydanie postanowienia o nieuzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, co skutkowało wydaniem decyzji z 3 sierpnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zagadnieniem spornym stała się interpretacja art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowiącego, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzasadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z przytoczonego przepisu wynika, że uzgodnienie jest formą zajęcia stanowiska przez inny organ, przy czym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być wydana po uzgodnieniu (art. 53 ust.4 u.p.z.p.). Organ uzgadniający obowiązany jest do zajęcia stanowiska w formie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.) w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie uzgodnienie uważa się za dokonane. W niniejszej sprawie różnica stanowisk dotyczy oceny, czy ma zastosowanie domniemanie milczącego uzgodnienia, przewidziane w art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. Mianowicie według strony skarżącej, skoro ani organ prowadzący postępowanie, ani inwestor nie otrzymali postanowienia organu uzgadniającego w terminie dwutygodniowym od dnia otrzymania projektu decyzji do uzgodnienia – to oznacza, że nastąpiło pozytywne uzgodnienie decyzji. Natomiast organy obu instancji przyjęły, że o zachowaniu terminu dwutygodniowego świadczy wydanie przez organ uzgadniający postanowienia z dnia [...] maja 2017 r., wysłanego w tym samym dniu do wszystkich stron postępowania. Rozstrzygając to zagadnienie Sąd Wojewódzki prawidłowo przedstawił czynności organu prowadzącego postępowanie i Stołecznego Konserwatora Zabytków – wywodząc, że termin dwutygodniowy przewidziany na uzgodnienie kończył swój bieg w dniu [...] maja 2017 r., a więc w dniu w którym organ uzgadniający wydał postanowienie. Okoliczności przedstawione w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne sprowadzają się bowiem tylko do kwestii, czy dla skutecznego zachowania dwutygodniowego terminu wystarczające było wydanie postanowienia z dnia [...] maja 2017 r., czy też powinno być dokonane w tym terminie doręczenie postanowienia. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, termin dwutygodniowy ustanowiony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem, w czasie którego organ winien zająć stanowisko w sprawie, nie jest zaś terminem zastrzeżonym do doręczenia rozstrzygnięcia wydanego w toku postępowania uzgodnieniowego. W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że postanowienie organu uzgadniającego z dnia [...] maja 2017 r. – wobec jego niezaskarżenia- stało się ostateczne i wiążące dla organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołując się trafnie do orzecznictwa (wyrok NSA z 25 kwietnia 2016 r. II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132), Sąd Wojewódzki zaznaczył, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Tak więc w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Dalej Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że z chwilą podpisania decyzji czy postanowienia – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – mamy do czynienia z wydaniem postanowienia w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje postanowienie, a dzień jego wydania jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej. Zasada związania rozciąga się zatem także na okres między wydaniem postanowienia a jego doręczeniem. W konkluzji Sąd Wojewódzki zasadnie przytoczył wypowiedź NSA z wyroku z dnia 12 maja 2011 r. II OSK 367/11, zgodnie z którą decyzja administracyjna wywiera wprawdzie skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, co nie oznacza jednak, by wcześniej decyzja ta nie istniała. Przytoczone uwagi świadczą o prawidłowej interpretacji przez Sąd Wojewódzki art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące wymienionych przepisów. Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że doręczenie decyzji (postanowienia) stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, to jednak załatwienie sprawy następuje w drodze wydania orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, że pismo zawierające w swojej treści decyzję (postanowienie) musi być sporządzone przed doręczeniem go stronie lub stronom postępowania. Podobnie należy przyjąć, że zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 5 u.p.zp. następuje w dacie sporządzenia (podpisania) postanowienia i ta właśnie data jest miarodajna dla oceny zachowania dwutygodniowego terminu. Innymi słowy niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający skutkujące domniemaniem milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) zachodzi wówczas, gdy organ ten w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia. Dla zachowania omawianego terminu nie ma natomiast znaczenia w jakiej dacie nastąpiło doręczenie postanowienia organu uzgadniającego. Należy zauważyć, że podobne rozwiązania wypracowano w orzecznictwie sądów administracyjnych przy analogicznych konstrukcjach milczącego załatwienia sprawy. Przykładowo w odniesieniu do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. ukształtowało się stanowisko, że dla zachowania terminu 30-dniowego wystarczające było samo wydanie decyzji o sprzeciwie, nie zaś jej doręczenie. W szczególności wskazywano, że czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe, potwierdzające wydanie przez organ w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 15.12.2011 r., II OSK 1899/10 i powołane tam wyroki NSA; wyrok NSA z 10.06.2016 r., II OSK 2445/14; A.Gliniecki (red.) Prawo budowlane Komentarz, wyd. III, stan na dzień 16.07.2016. Lex Komentarz do art. 30 w pkt 27). Tak ukształtowana linia orzecznicza znalazła odzwierciedlenie w nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na mocy której dodano do art. 30 ustęp 6a stanowiący, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Z tych względów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sugerowanego w skardze kasacyjnej uzgodnienia, gdyż w terminie ustawowym przewidzianym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. właściwy organ wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślenia wymaga okoliczność, że inwestor był uprawniony do zaskarżenia postanowienia z dnia [...] maja 2017 r., jednak tego nie uczynił. W rezultacie negatywne postanowienie organu uzgadniającego warunkowało wydanie odmownej decyzji w sprawie warunków zabudowy. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.