I OSK 358/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 584/18 w sprawie ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Gminy C. kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2018 r. sygn. I SA/Wa 584/18 oddalił skargę Gminy C. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy C., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Minister wskazał, że pismem z dnia 17 października 2014 r. Wójt Gminy C. wniósł o uregulowanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa Przepisy wprowadzające", stanu prawnego nieruchomości położonej w C., oznaczanej jako parcela gruntowa I. kat. [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa przez Skarb Państwa, prawa własności ww. nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Wójt Gminy C. wskazując, że interes prawny Gminy C. wynika z faktu, że przed Sądem Rejonowym w N. prowadzone jest postępowanie o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Minister podniósł, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, interes prawny powinien wynikać z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Stronami postępowania, o którym mowa w tym przepisie są podmioty, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, bądź ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Organ zauważył, że z treści wniosku inicjującego postępowanie wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zajęta pod drogę krajową nr [...] Z. – M., zaś z treści zażalenia, że swój interes prawny wnioskodawca wywodzi z okoliczności bycia stroną w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o wydanie nieruchomości. Zgodnie natomiast z treścią księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. K. oraz M. K. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Minister wskazał dalej, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), co do zasady zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, o ile droga nie leży w granicach miasta na prawach powiatu. Oznacza to, że zarządcą drogi krajowej nr [...] Z. – M. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Wójt Gminy C. W związku z tym Gmina C. nie ma i nie miała interesu prawnego do zainicjowania niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister wskazał, że wytoczenie powództwa cywilnego przez obecnych właścicieli nieruchomości przeciwko Gminie C. nie tworzy po stronie tej Gminy interesu prawnego do złożenia przedmiotowego wniosku, a jedynie świadczy o jej interesie faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Gmina C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu i instancji, podczas gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 i 2 K.p.a., polegające w szczególności na niewyjaśnieniu wnikliwie stanu faktycznego sprawy i nie wzięciu pod uwagę okoliczności podnoszonych przez Gminę C. w zażaleniu, - naruszenie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia przez Wojewodę [...] z urzędu postępowania w celu nabycia przez Skarb Państwa parceli gruntowej [...], a także błędne przyjęcie, że Gmina C. nie posiada interesu prawnego do żądania czynności organu w trybie tegoż przepisu. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prawidłowo wskazały organy, iż stronami postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, są właściciele nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. lub ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. i M. małżonkowie K. Właściciele wystąpili przeciwko Gminie C. z powództwem o wydanie parceli nr [...]. Gminie nie przysługuje do nieruchomości tytuł prawny, jak również nie żąda ona stwierdzenia nabycia prawa do nieruchomości na swoją rzecz. Sąd I instancji wskazał dalej, że z treści wniosku Gminy C. z dnia 17 października 2014 r. oraz zarzutów skargi wynika, iż skarżąca domaga się stwierdzenia nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja do żądania wszczęcia postępowania może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Musi także wynikać z prawa materialnego, a więc z konkretnej normy prawnej. W ocenie Sądu I instancji podmiot, dla którego z przepisu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie będzie miał w rozumieniu art. 28 K.p.a. przymiotu strony, a tym samym nie będzie legitymowany do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 73 tejże ustawy. Sąd wyjaśnił także, że w niniejszej sprawie oczywiste jest, że Gmina C. nie ma przymiotu strony. Stan ten wynikał wprost z treści wniosku i załączonych do niego dokumentów, wobec czego nie było potrzeby wszczęcia postępowania i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. Mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu wyroku przyczyny, Sąd I instancji uznał za chybione zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Wskazał, że w niniejszej sprawie z wnioskiem wystąpiła skarżąca Gmina C., a organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku tej Gminy i to postanowienie jest przedmiotem skargi. Jako niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 i 2 K.p.a. wyjaśniając, że przepisy te dotyczą postępowania administracyjnego. Natomiast w niniejszej sprawie organ postępowania nie prowadził, bowiem odmówił jego wszczęcia. Sąd wskazał ponadto, że spełnienie przesłanek o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a. sprawia, że organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Natomiast w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji organy wyjaśniły powody, dla których odmówiły wszczęcia postępowania, a tym samym Sąd I instancji uznał zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia za zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 w związku z art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. w wyniku nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach prowadzonych przez poszczególne organy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd l Instancji, że Gmina C. złożyła wniosek o komunalizację parceli [...] czym doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez poszczególne organy które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nie wszczęcie z urzędu postępowania z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w celu nabycia przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad parceli gruntowej [...] objętej księgą wieczystą nr [...]; b) art. 61 § 1 K.p.a. przez nie wszczęcie z urzędu postępowania z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych należy na wstępie zauważyć, iż zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy organ administracji publicznej może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, a więc osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tylko ta jednostka, przez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi określone w art. 63 K.p.a., inicjuje wszczęcie postępowania administracyjnego stając się jego stroną (vide: B.Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r. sygn. akt II SA 307/90, OSP 1991/10/258). Z kolei wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić zarówno wtedy gdy organ działa z własnej inicjatywy, uznając na podstawie własnych działań istnienie podstawy do wszczęcia postępowania, jak i wtedy gdy inicjatywa organu do wszczęcia postępowania ma swoje źródło w informacji, skardze czy żądaniu, które pochodzą od innej osoby niż strona postępowania (vide: J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis , s. 175 - 176; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 593/83, ONSA 1983/1/55). Z powyższego punktu widzenia kluczowe znaczenie w badanej sprawie ma ocena tego jaki charakter miały pisma skarżącej Gminy z dnia 17 października 2014 r. i 26 stycznia 2015 r., oraz czy zasadnie organy administracji, a następnie Sąd I instancji uznane uznały je za wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Analizę owych pism wypada rozpocząć od wskazania, iż zarówno pismo z dnia 17 października 2014 r., jak i kolejne pismo z dnia 26 stycznia 2015 r., pozbawione są wyraźnego i jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wynika to zarówno z ich tytułów, jak i konkluzji. W piśmie z dnia 17 października 2014 r. skarżąca Gmina, powołując się na stwierdzone nieprawidłowości, "prosi (...) o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowego terenu", zaś w kolejnym piśmie wskazuje, że w związku z przedstawionymi okolicznościami odnoszącymi się do stanu prawnego i faktycznego parceli [...], w jej ocenie "zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania z art. 73 w/w ustawy", o co wnosi. Konfrontując powyższe okoliczności z treścią art. 63 § 2 K.p.a. należy wskazać, że jednym z podstawowych wymagań podania, stanowiący jego minimalny element, jest żądanie. Wymaganie w postaci wskazania żądania wiąże się nie tylko z wyznaczeniem przedmiotu postępowania ale także ze wskazaniem rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest przy tym zapatrywanie, że określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47; B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, s. 305). Jeżeli zatem skarżąca Gmina w pismach kierowanych do organu I instancji nie zawarła wyraźnego i jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie treści wniesionego podania. Uwzględniając zaś okoliczność, że w treści pisma z dnia 26 stycznia 2015 r. wyraźnie domagano się wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, a jednocześnie Gmina C. nie powoływała się na swoje prawo własności do przedmiotowej parceli, lecz wskazywała na tytuł prawny Skarbu Państwa, to należy skonstatować, że organy w sposób bezpodstawny uznały, iż Gmina C. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie ww. regulacji prawnej. Domaganie się w takiej sytuacji od owej Gminy wykazania interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania pozostawało oderwane od treści jej żądania skierowanego do organu I instancji. Stanowisko organów i w konsekwencji Sądu I instancji, który zaakceptował wadliwą kwalifikację żądania Gminy, jest tym bardziej niezrozumiałe, że strona skarżąca konsekwentnie wskazywała, że domaga się wszczęcia postępowania z urzędu, a więc jej pisma kierowane do organu I instancji winny być wyłącznie impulsem do tego aby organ ten zbadał czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Powyższe uwagi zasadnymi czynią zarzuty kasacyjne naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie wadliwej oceny okoliczności sprawy i ustalenia, że skarżąca Gmina domagała się wszczęcia na wniosek, postępowania na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Bezpodstawny jest natomiast zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem regulację wynikową w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest natomiast postanowienie, a więc akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., dla którego przepisem wynikowym w razie uwzględnienia skargi jest art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. został postawiony nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który co do zasady stanowi - a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie - iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być także wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast wadliwa ocena okoliczności sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia powyższego przepisu uznać wypada za chybiony. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast wadliwość oceny okoliczności sprawy odnoszących się do treści podania skarżącej Gminy nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Regulacje te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy, bowiem określają zakres sądowej kontroli. Niezależnie od tego, iż art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. został wadliwie przywołany, skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie, a nie decyzja administracyjna, to należy podkreślić, że ewentualna wadliwość zastosowanych przez sąd środków kontrolnych nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 3 ust. 1 P.p.s.a. mógłby stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego gdyby autor kasacji wykazał, że zaskarżonym wyrokiem zastosowano środki kontrolne nieznane przepisom P.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna nie odwołuje się do takich okoliczności powyższy zarzut postawiony uznać należy za bezpodstawny. Przechodząc z kolei do oceny zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), należy dostrzec, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zadaniem organu administracji w takiej sprawie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, bowiem rozstrzygnięcie to ma charakter formalny (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym nieadekwatnie do okoliczności tej sprawy autor kasacji zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie dokonywały wykładni dyspozycji owego przepisu, a tym samym nie miały sposobności dokonać tego wadliwie. Z kolei wykładnia hipotezy owej normy nie jest przedmiotem kontrowersji. Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. przez nie wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Skoro skarżąca Gmina, nie pozostając stroną postępowania, nie może domagać się jego wszczęcia na wniosek (art. 61a § 1 K.p.a.), to tym bardziej nie mogłaby skutecznie domagać się aby postępowanie to zastało wszczęte z urzędu. Skarżąca Gmina, będąc podmiotem, który poinformował organ o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu, nie nabywa przez to uprawnień procesowych umożliwiających skuteczne stawianie organowi zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., w razie niewszczęcia tegoż postępowania z urzędu. Pozyskanie przez organ określonych informacji nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, a organowi nadal przynależy kompetencja do weryfikacja tych informacji i zdecydowania, czy w konkretnych okolicznościach prawo materialne przewiduje podstawy do wydania decyzji administracyjnej jako aktu konkretyzującego prawa i obowiązki określonego podmiotu, a zatem, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania z urzędu. Niewszczęcie przez organ takiego postępowania z urzędu nie podlega kontroli sądu administracyjnego w następstwie skargi podmiotu, który, nie będąc stroną tegoż postępowania, poinformował organ o okolicznościach uzasadniających wszczęcie takiego postępowania. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów K.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 484/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uznać wypada zatem, że naruszenie przez organ art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w zakresie ustalenie treści żądania skierowanego przez skarżącą Gminę do organu I instancji, co zostało bezkrytycznie zaakceptowane w zaskarżonym postanowieniu, a następnie w wyroku Sądu I instancji, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Konstatując jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 193 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.