II SA/Kr 1244/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Firma A z siedzibą w W. od decyzji Wojewody z dnia 8 sierpnia 2018 r, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Firma A z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...], decyzją z 14 marca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce Firma A pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z wieży [...],7 o łącznej wysokości nad poziomem terenu 30,0 m (włącznie z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającą ponad poziom terenu oraz odgromnikiem), anten radioliniowych i sektorowych nadawczo-odbiorczych, urządzeń sterujących obok wieży wraz z zasileniem energetycznym; inwestycja na działce położonej w B. nr ew. [...] obręb Z., gmina P. ". Od powyższej decyzji odwołali się osobnymi pismami J. J. oraz H. B.. Wojewoda decyzją z 8 sierpnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2017.1257 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach i wyjaśnił, że wymagania określone w art. 121 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. [...] ze zm.) nakładają na prowadzących instalacje emitujące pola elektromagnetyczne bezwzględny obowiązek nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Dotyczy to miejsc dostępnych dla ludności, którymi to miejscami zgodnie z definicją określoną w przepisach są wszelkie miejsca, za wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Pociąga to za sobą obowiązek utrzymania poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach lub zmniejszenie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71) inwestor dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia, na podstawie której wykonana została ocena czy planowana inwestycja będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uznał, że rozpatrywana stacja bazowa nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto organ II instancji wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] położona jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ząb, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. N. [...] z 19 czerwca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. 4601). Powyższa działka położona jest na terenie o symbolu 1R2 oraz [...] Przedmiotowa inwestycja usytuowana została w części ww. działki nr [...] w obszarze o symbolu 1R2, którego podstawowym przeznaczeniem jest gospodarka rolna. Plan dopuszcza na tym terenie budowę: obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w tym zbiorniki do magazynowania wody wraz ze stacją pomp i stacją transformatorową, terenów tras i urządzeń narciarskich, wyciągów narciarskich i kolei liniowych, stacji wyciągów wraz z zapleczem sanitarnym (w tym dyżurka TOPR), infrastruktury technicznej związanej z narciarskim wykorzystaniem stoku w tym instalacje sztucznego zaśnieżania i oświetlenia, dróg dojazdowych do pól, cieków wodnych wraz z obudową biologiczną oraz zadrzewień śródpolnych. Lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej w sąsiedztwie nie wpłynie ujemnie na sposób zagospodarowania działek odwołujących, określony warunkami ww. planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została jednak wydana przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania. Prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie, czy projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, tym samym nie spełnił dyspozycji wynikającej z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W aktach brak jest dowodów świadczących o prawidłowym wykonaniu tego obowiązku przez organ I instancji przed wydaniem decyzji. Z ustaleń ww. planu wynika, że teren inwestycji znajduje się poza zasięgiem obszaru szczególnej ochrony krajobrazowej określonej w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa z 27 lutego 2012 r. w sprawie utworzenia Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. 1194 ze zm.). Odwołując się do brzmienia § 6 ust. 5 planu Wojewoda wskazał, że budowa masztu, o wysokości ok. 30 m celem zainstalowania stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z ww. zapisem planu. Ponadto, plan miejscowy dopuszcza na tym terenie budowę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z definicją określoną w § 5 ust. 2 planu miejscowego, gdzie przez dopuszczalne przeznaczenie terenu rozumie się rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, ale stanowić ma on uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego. Trudno – w ocenie organu odwoławczego – byłoby się zgodzić z twierdzeniem, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowić będzie uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, jakim są tereny rolne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ustaleniach planu miejscowego brak jest definicji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast w rozdziale traktującym o zasadach obsługi użytkowników systemów telekomunikacji, lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacji i rozbudowy sieci (§ 25 ust. 4 planu miejscowego) wskazuje, że cyt: "W terenach [...], [...], [...] oraz [...] dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieznacznym oddziaływaniu". Wobec powyższego zapisu, należy uznać, że przepisy planu jednoznacznie wskazują na jakich terenach dopuszcza się budowę przedmiotowej inwestycji. Nie ma w tym przypadku zastosowania powoływanie się inwestora na zapis art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (jt. Dz.U. z 2017 r. poz. 2062), w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wojewoda reasumował, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie poddał szczegółowej analizie przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z zapisami ww. planu miejscowego i tym samym naruszył przepis art. 35 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, jak również nie zebrał i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co narusza art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, a konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kończąc, wojewoda podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględni wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności, w tym zbierze wyczerpujący materiał dowodowy a zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu zbada i wyjaśni wszechstronnie wszystkie zarzuty mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy, nie tylko wskazane w niniejszej decyzji, i podejmie decyzję rozstrzygającą sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sprzeciw od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 oraz 8 k.p.a. z uwagi niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji i niewyjaśnienie zasadności jej zastosowania, w tym niewyjaśnianie jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz dlaczego ma zdaniem organu II instancji istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w jakim kontekście organ I instancji zdaniem organu odwoławczego nie wyjaśnił dostatecznie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zakwestionował opinii, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko opartej na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy także niekwestionowanych przez organ odwoławczy; - art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organy I i II instancji na podstawie i w granicach prawa; - art. 15 k.p.a. bowiem organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a był zobowiązany zgodnie z treścią tego przepisu ponownie rozstrzygnąć sprawę; - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu ww. zarzuty zostały rozwinięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia. Wojewoda nie wskazał na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania, nie określił koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i wreszcie nie wskazał, jakie okoliczności Starosta [...] winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do odmiennej niż w decyzji organu I instancji oceny zebranego w sprawie materiału, a dokładniej kwestii zgodności inwestycji objętej projektem budowlanym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się, że Wojewoda dokonując ponownej kontroli zgromadzonego materiału dowodowego wyraził jednoznaczne stanowisko, że "budowa masztu, o wysokości ok. 30 m celem zainstalowania stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z ww. zapisem planu" – tak na stronie 4 decyzji. Rację ma zatem skarżący, że jeśli organ odwoławczy uznał, że inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym to winien był wydać decyzję merytoryczną a nie decyzję kasacyjną, bo w takim wypadku przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest tylko nieuzasadnionym jej przedłużaniem, przy czym rozstrzygnięcie jest już przesądzone. Należy również wskazać, że jeżeli Wojewoda miał jakiekolwiek wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – choć z uzasadnienia zaskarżonej decyzji żadne takie wątpliwości nie wynikają – miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji brak jest w ogóle odniesienia się do możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie przywołanego przepisu. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego Wojewoda uznał, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Takie stwierdzenie zawarte w końcowej części decyzji nie zostało poparte żadną argumentacją. W żadnym miejscu decyzji objętej sprzeciwem organ odwoławczy nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i jego ewentualnego zakresu. Nie zakwestionował też przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia, w istocie więc nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Ograniczając się do gołosownego stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy niewątpliwie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda winien rozpoznać sprawę na nowo w pełni, nie ograniczając się wyłącznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W razie potrzeby może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., jednakże postępowanie odwoławcze winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Wobec powyższego - stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. w zw. z art. 64 b § 1 P.p.s.a.