II OSK 380/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 593/18 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2018 r. oddalił skargę G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta K. decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.) z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego wraz z budową parterowego budynku garażowego oraz przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na funkcję mieszkalna, a także budowa murowanego ogrodzenia wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] obr. [...] S. przy ul. P. w K. Od tej decyzji odwołanie wniósł G. W. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. W., zarzucając naruszenie: 1/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania sądowego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U."; 2/ art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3/ art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji; 4/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydana na skutek uchwalenia dla terenu objętego tą decyzją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie powinno być zawieszone z uwagi na działania związane z zaskarżeniem uchwalonego planu oraz brak odniesienia się do tego zarzutu (nie zawieszenia postępowania) w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W opinii Sądu, zarzuty skargi są pozbawione podstaw. Sąd wskazał, że uchwalenie miejscowego planu pozbawia jakiejkolwiek mocy obowiązującej wydane wcześniej decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki obowiązuje, choćby dla tego terenu przyszłej inwestycji były wyznaczone warunki zabudowy decyzją niewygaszoną. Z tego też powodu wygaszanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma jedynie formalny, porządkowy charakter, o czym świadczy użyty w przepisie termin "stwierdzenie wygaśnięcia" a nie "wygaszenie". Stwierdza się decyzją to, co już wcześniej zaistniało. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny - potwierdza zaistniały wcześniej stan prawny. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony. W opinii Sądu nie można przyjąć, iż skarga na uchwałę wprowadzającą plan miejscowy jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) dla rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd zaznaczył, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Związek taki nie zachodzi pomiędzy postępowaniem o wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a działaniami podjętymi w celu zaskarżenia uchwalonego planu miejscowego - nawet, jeżeli została złożona skarga na ten plan. Decyzja o ustalenie warunków zabudowy z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego niejako z mocy prawa wygasa – w procesie inwestycyjnym nie może być bowiem brana pod uwagę jako planistyczny wyznacznik parametrów planowanej zabudowy czy zagospodarowania terenu przyszłej inwestycji, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek oceny projektu budowlanego w aspekcie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, choćby w stosunku do tej decyzji nie stwierdzono jej wygaśnięcia. Nie istnieje żaden związek pomiędzy wydaniem decyzji porządkowej – stwierdzającej jedynie zaistniały fakt a postępowaniem w sprawie zaskarżenia uchwały na akt planistyczny, który wyeliminował z obrotu prawnego decyzję ustalającą warunki zabudowy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny (deklaratoryjny), podczas gdy zarówno wykładnia wskazanego przepisu, jak i ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 k.p.a. - przemawia za przyjęciem konstytutywnego charakteru tejże decyzji; b) art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy administracyjne zasadnie przyjęły, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki zastosowania tegoż przepisu i zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania; 2. prawa procesowego, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez sprawowanie w sposób nienależyty kontroli nad działalnością administracji publicznej w ten sposób, że oddalono skargę w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, co było skutkiem dokonania przez Sąd błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego dokonanej wykładni powyższych przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera przepisów procesowych, lecz ustrojowe. O naruszeniu tych unormowań można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276). Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wystarczająco wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi oraz stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, w tym powody przyjęcia przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego. Sąd Wojewódzki dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet gdyby przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego była błędna, to nie stanowiłoby to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z tymi przepisami, lecz stanowiłoby to naruszenie tych uregulowań materialnoprawnych. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 (mając na uwadze całokształt wywodów skargi kasacyjnej uznać należy, że chodzi tu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie zasługiwały na uwzględnienie również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja wydana w trybie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter czysto formalny (deklaratoryjny). Sąd Wojewódzki słusznie przy tym wskazał, że pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w szczególności zaprezentowano go w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1393/15 (LEX nr 2279377). W wyroku tym trafnie podkreślono, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto w swym orzecznictwie, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jest uprawniona teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (wyrok NSA z 13.08.2010 r., II OSK 1207/09, LEX nr 737693). Zarzut naruszenia art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanie się prawomocny, plan ten będący prawem miejscowym nadal obowiązuje i organy administracji mają obowiązek stosowania jego przepisów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje, to tym samym rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (wyrok NSA z 28.02.2020 r., II OSK 3871/19, LEX nr 3022251). W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.