II OW 42/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Izbicy Kujawskiej z [..] r. nr [..] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Izbicy Kujawskiej a Dyrektorem Zarządu Zlewni we Włocławku przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego zasypania rowu postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Burmistrz Izbicy Kujawskiej wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Włocławku przez wskazanie w/w Dyrektora Zarządu Zlewni jako organu właściwego w sprawie dotyczącej zasypania rowu na działce nr [..] w miejscowości Augustynowo, gm. Izbica Kujawska. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Izbicy Kujawskiej (Burmistrz) wskazał, że w dniu 19 lutego 2018 r. do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Włocławku wpłynął wniosek Cezarego Lewandowskiego dotyczący zasypania rowu na działce nr [..] położonej w miejscowości Augustynowo i stanowiącej własność Marka Gamalczyka. We wniosku podano, że zasypanie powyższego rowu "skutkuje zalewaniem gruntów". Z protokołu oględzin z dnia 6 marca 2018 r., sporządzonego przez pracowników Zarządu Zlewni we Włocławku wynika, że na działce nr [..] "brak rowu odpływowego (od przepustu w kierunku istniejącego stawu) na długości ok. 10 m". Pracownicy Zarządu Zlewni stwierdzili również "brak rowu" na działce nr [..] na odcinku ok. 15 m, natomiast zgodnie z oświadczeniem właściciela powyższej działki (wnioskodawcy) rów ten (o średnicy 150 mm) został wykonany w przeszłości (ok. 15 lat temu) oraz został włączony do istniejącego przepustu. Pismem z dnia 14 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Włocławku przekazał podanie Cezarego Lewandowskiego dotyczące zasypania rowu Burmistrzowi Izbicy Kujawskiej, uznając, że wniosek ten dotyczy sprawy o uregulowanie stosunków wodnych, o której mowa w art. 234 ust. 3-5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (p.w.) i do której rozpoznania właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ze stanowiskiem Dyrektora Zarządu Zlewni we Włocławku nie zgodził się Burmistrz Izbicy Kujawskiej, podnosząc w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że stan faktyczny objęty podaniem z dnia 19 lutego 2018 r. może zostać rozstrzygnięty na podstawie art. 191 p.w. albo art. 205 p.w. Pierwszy z powyższych przepisów dotyczy spraw nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych, umożliwiając właściwemu organowi Wód Polskich nakazanie właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Drugi z przepisów stanowi natomiast podstawę do ustalenia przez właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych przez właścicieli gruntów. W ocenie Burmistrza sporny rów na działce nr [..] stanowi urządzenie melioracji wodnej, a stan związany z zalewaniem gruntu objętego działką nr [..] jest konsekwencją nienależytego utrzymywania powyższego urządzenia. Burmistrz wskazał również, że przepisy art. 191 i art. 206 p.w. stanowią przepisy szczególne względem art. 234 p.w., a zatem mają one pierwszeństwo przed tym ostatnim przepisem. W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Izbicy Kujawskiej Dyrektor Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Włocławku przesłał dokumentację zgromadzoną w toku postępowania, nie zajmując stanowiska względem argumentacji zawartej w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie złożono wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego (organem wykonawczym gminy) a kierownikiem jednostki organizacyjnej państwowej osoby prawnej, to jest dyrektorem zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zob. art. 525 ust. 2 p.w., art. 239 p.w. w zw. z art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 239 ust. 3 pkt 3 p.w.). Z literalnej treści art. 4 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych jedynie pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego oraz organami administracji rządowej. Kierownicy jednostek organizacyjnych państwowej osoby prawnej - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie są organami właściwymi do załatwiania spraw administracyjnych uregulowanych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (art. 14 ust. 1 pkt 3-6, ust. 3-6 p.w.), jednak w sensie ustrojowym nie są organami administracji rządowej zespolonej albo niezespolonej. Należy jednak stwierdzić, że kierownicy jednostek organizacyjnych w/w państwowej osoby prawnej z racji przydzielonych im kompetencji do załatwiania spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. są "innymi organami państwowymi" zgodnie z art. 1 pkt 2 k.p.a. i na mocy art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. mają status organów administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. W świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Prezes Wód Polskich jako organ państwowej osoby prawnej oraz inni kierownicy jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie są organami wykonującymi zadania z zakresu administracji rządowej, a więc mogą być uznani za organy administracji rządowej w sensie funkcjonalnym. Taka pozycja procesowo-funkcjonalna tych podmiotów jest konsekwencją ścisłej zależności ustrojowo-organizacyjnej, służbowej oraz zadaniowo-kompetencyjnej kierowników jednostek organizacyjnych Wód Polskich względem ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (art. 239 i n. p.w., art. 353 i n. p.w.). Minister kierujący powyższym działem administracji rządowej jako naczelny organ administracji rządowej właściwy w sprawach gospodarowania wodami nadzoruje Wody Polskie, z zastrzeżeniem art. 263 ust. 5 p.w. (art. 356 ust. 1 i 2 p.w.), oraz przeprowadza kontrolę w Wodach Polskich na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej (art. 356 ust. 3 p.w.). Kompetencje kierownicze oraz nadzorczo-kontrolne ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej potwierdzają zatem, że Wody Polskie w sensie funkcjonalnym realizują zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego należy przyjąć, że przedmiotowy spór pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a kierownikami jednostek organizacyjnych państwowej osoby prawnej - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organami administracji publicznej załatwiającymi sprawy z zakresu administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. Podobne podejście zaprezentowano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczając przykładowo rozstrzyganie sporów pomiędzy starostami a kierownikami biur powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (por. np. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 93/05; postanowienie NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GW 9/07). W dalszej kolejności należy przejść do oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wstępnie należy ustalić, czy przedmiotem wniosku jest spór prawny o wykładnię i stosowanie przepisów o właściwości co najmniej dwóch organów należących do odrębnych pionów administracji rządowej i samorządowej na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. Jak zasadnie podkreśla się w nauce prawa administracyjnego, spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. jest sporem o wskazanie adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest natomiast sporem o rozstrzygnięcie wątpliwości lub niepewności organów co do wyboru właściwej podstawy kompetencyjnej i materialnoprawnej (lub procesowoprawnej) na tle konkretnego stanu faktycznego albo o dokonanie rozgraniczenia kompetencji organów na tle określonych stanów faktycznych. Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie właściwego organu jest zatem precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który jako podstawa faktyczna sprawy administracyjnej, ma zostać poddany ocenie na tle wchodzących w grę przepisów kompetencyjnych i materialnoprawnych (procesowoprawnych) adresowanych do organów, które znajdują się w stanie sporu. Konieczne jest również wykazanie, że pozostające w sporze organy podjęły próby samodzielnego przeprowadzenia pełnego procesu wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej, jednak próby te nie doprowadziły do znalezienia odpowiedzi akceptowalnej przez te organy. Istotne jest również zastrzeżenie, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej występujących z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Odrębnie trzeba wskazać, że organy znajdujące się w sporze o właściwość lub w sporze kompetencyjnym są zobowiązane nie tylko do ustalenia stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, aby możliwa była jego kwalifikacja prawna z punktu widzenia regulacji kompetencyjnych, lecz także muszą być zgodne co do wyboru podstawy materialnoprawnej (procesowoprawnej) sprawy będącej przedmiotem postępowania. Dopiero wtedy jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku przez wskazanie adresata kompetencji do załatwienia sprawy wynikającej z powyższej podstawy prawnej. Jeśli organy nie są pewne lub zgodne co do wyboru podstawy prawnej sprawy, na tle której doszło do powstania rozbieżności stanowisk, może okazać się, że spór o właściwość lub spór kompetencyjny mają charakter pozorny (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02; postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675; postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OW 3/12, LEX nr 1408674; postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn.. akt II OW 15/13, LEX nr 1319036). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego objętego wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że wniosek ten jest co najmniej przedwczesny. Przede wszystkim ustalenia i oceny prawne w zakresie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 19 lutego 2018 r. są niewystarczające, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł zająć wiążące stanowisko przez wskazanie organu właściwego do załatwienia powyższego wniosku. Powyższe braki w zakresie materiału procesowego przedłożonego wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu i odpowiedzią na wniosek, jak również brak jednoznacznego stanowiska organów w zakresie wyboru tożsamej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy mogą nawet wskazywać, że spór kompetencyjny w niniejszej sprawie ma charakter pozorny. Z jednej bowiem strony organ gminy występujący z wnioskiem wskazuje, że właściwą podstawą materialnoprawną załatwienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zasypania rowu powinny być przepisy dotyczące utrzymywania urządzeń melioracji wodnej (art. 206 p.w.) ze względu na to, że sporny rów jest rowem melioracyjnym, z drugiej zaś strony organ ten wskazuje jako podstawy załatwienia sprawy przepisy o utrzymywaniu urządzeń wodnych (art. 191 p.w.), dowodząc, że powyższy rów jest urządzeniem wodnym (art. 16 pkt 65 lit. a) w zw. z art. 16 pkt 47 p.w.). Z kolei Dyrektor Zarządu Zlewni, który przekazał do Burmistrza wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zasypania rowu, stanął na stanowisku, że podniesiony w podaniu z dnia 19 lutego 2018 r. problem zasypania rowu oraz zalewania gruntu sąsiedniego jest typowym stanem faktycznym unormowanym w art. 234 ust. 3 p.w., a zatem zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałujące na grunty sąsiednie powinny zostać uregulowane przez właściwy organ wykonawczy gminy. Na tle powyższych ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych nie można jednak stwierdzić, czy i w jakim zakresie powyższe organy pozostają w sporze na tle przepisów dotyczących ich kompetencji w odniesieniu do załatwienia tożsamej sprawy, która powstała na tle stanu faktycznego związanego z zasypaniem rowu i zalaniem gruntu sąsiedniego. Stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni nie zostało bowiem ostatecznie sformułowane na tle poglądu wyrażonego przez Burmistrza. Nie jest zatem wiadome, jaką podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy organy ostatecznie uznają za miarodajną. Również ustalenia faktyczne nie jest na tyle wyczerpujące i precyzyjne, aby móc dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na lakoniczną i niewyjaśnioną przez organy treść wniosku o wszczęcie postępowania, który – co trzeba wyraźnie podkreślić – wyznacza zakres sprawy wnioskowej. Wobec możliwości kwalifikacji wniosku jako żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 191, art. 206 i art. 234 p.w., organy powinny bezspornie wyjaśnić, czego w istocie domaga się wnioskodawca i jaką podstawą prawną żądania wskazuje (oczywiście organy mają obowiązek poinformowania wnioskodawcy o możliwych podstawach prawnych). Ocena w tym zakresie nie może również abstrahować od charakteru i funkcji spornego rowu, albowiem od ustaleń w tym zakresie może zależeć właściwość organu. Jeśli sporny rów jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. a) w zw. z art. 16 pkt 47 p.w., a wnioskodawca żąda przywrócenia jego poprzedniej funkcji, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód, to zgodnie z art. 191 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 p.w. organem właściwym do rozpoznania sprawy będzie dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Jeśli natomiast okaże się – jak twierdzi Burmistrz – że rów jest urządzeniem melioracji wodnych, a wnioskodawca żąda ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych przez zainteresowanych właścicieli gruntów, organem właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju wniosku będzie zgodnie z art. 206 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 1 p.w. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Mając na względzie powyższe argumenty i działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu.