I OSK 614/19

Dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i Z.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 642/18 w sprawie ze skargi Z. K. i Z.H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 642/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Z.K. i Z.H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r nr [...] orzekającej o niestwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]sierpnia 1980 r. nr [...] a mocą której to decyzji, została utrzymana w mocy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia – na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - na rzecz J.S. oraz spadkobierców S. S. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , ozn. nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...] o pow. [...]m2 w kwocie [...] zł (w tym za grunt - [...] zł oraz za zabudowania - [...] zł). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z.K. i Z.H. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: (cyt.) "1) naruszenie przepisów postępowania sądowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 ust. 1 PPSA — przez dowolne i błędne ustalenie, że pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. szacunki budynków opierały się na sztywnych stawkach, i w konsekwencji wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej, 2) naruszenie przepisów postępowania (administracyjnej procedury odszkodowawczej), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości — przez błędną wykładnię pierwszego przepisu i w konsekwencji przyjęcie, że drugi przepis, zobowiązujący organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie miał odpowiedniego zastosowania przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość dekretową warszawską, 3) w konsekwencji naruszenie też prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. ze wspomnianym art. 21 ust. 1 ustawy z 1958 r. — przez błędne niezastosowanie pierwszego przepisu i konsekwencji ocenę, że decyzja o odszkodowaniu za nieruchomość nie narusza rażąco prawa, mimo że: - nie odbyła się obligatoryjna rozprawy administracyjna w sprawie odszkodowania za nieruchomość, - działka była zabudowana, a zatem jej szacowanie nie opierało się na sztywnych stawkach, - była właścicielka wniosła odwołanie od decyzji o odszkodowaniu, co ma znaczenie w świetle aktualnego orzecznictwa". Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł (opłata sądowa - 100 zł i wynagrodzenie adwokata - 360 zł). Ponadto wnosiły również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zaś nie tylko okazały się nieuzasadnione, ale i nie zostały w pełni prawidłowo sformułowane. Wyjaśnić w tym miejscu bowiem przede wszystkim wypada, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Skład orzekający pragnie zatem w tym miejscu zaakcentować, że z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy więc wskazać konkretny przepis prawa, który – zdaniem skarżącego – został przez sąd wojewódzki naruszony a przez co z kolei należy rozumieć także nazwę aktu prawnego, jego datę oraz miejsce publikacji, w którym znajduje się przepis objęty zarzutem. Ten ostatni bowiem wymóg ma istotne zwłaszcza znaczenie, gdy dotyczy aktów prawnych wielokrotnie nowelizowanych i którym to zmianom dodatkowo jeszcze towarzyszyła zmiana numeracji artykułów. Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej, jej autor nie podał ani prawidłowej nazwy ustawy, która winna brzmieć: ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a nie (jak podano w skardze kasacyjnej): "ustawa o zasadach wywłaszczania nieruchomości", ani też daty uchwalenia tej ustawy ( ograniczył się jedynie do wskazania roku). Wreszcie nie określił również jej miejsca publikacji, chociaż na skutek jednej z nowelizacji omawianej ustawy doszło w tym przypadku do wspomnianej wyżej zmiany numeracji przepisów. Ponadto skład orzekający pragnie także zauważyć, że nie jest mu znany przepis (cyt.): "art. 3 ust. 1 PPSA". Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dzieli się bowiem na: artykuły, paragrafy i punkty etc. Nie występuje w niej natomiast taka jednostka redakcyjna jaką jest ustęp. Dodać też przy tym trzeba, że wspomniana ustawa zawiera m. in. art. 3 § 1, ale przepis ten ma jedynie charakter ustrojowy a nie procesowy. W rezultacie więc, skład orzekający przyjął, że przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na zarzutach obrazy prawa materialnego, w postaci: po pierwsze, (cyt.): "art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1" ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w tej wersji ustawy, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1974 r. Nr 10, poz. 64, to jest w wersji, wskazanej jako podstawa, obecnie kontrolowanej w trybie nadzorczym, decyzji, a po drugie, "art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. ze wspomnianym art. 21 ust. 1" w/w ustawy. W związku z tym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 analizowanej ustawy gruntowej z 1958 r., jej przepisy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. (ust.1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2). W myśl natomiast art. 21 ust. 1 cyt. ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę Z. K. i Z. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej (decyzji Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r nr [...]) a która również odmawiała (bo "nie stwierdzała") nieważności jeszcze innej decyzji, to jest decyzji, wydanej w trybie odwoławczym przez Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...]. Mocą tej ostatniej decyzji, została zaś utrzymana w mocy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] . wydana w przedmiocie ustalenia – na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - na rzecz J.S. oraz spadkobierców S. S. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]", nr rej. hip. [...], o powierzchni [...] m2, w kwocie [...] zł. Jak wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2017r. (sygn. akt I OSK 2810/16), oceniając regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, że przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może że: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z gruntowej z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem – jak przyjmuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki: z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.) pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, iż skarżące upatrywały rażącego naruszenia art. 21 ustawy gruntowej z 1958 r. - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez decyzję z dnia 7 lipca 1980 r. w ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, a co za tym idzie bez wysłuchania na niej opinii biegłych, tymczasem, obecne orzecznictwo sądów administracyjnych, w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r. obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, przyjmuje, że naruszenie to należy rozważać w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11 i z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12). Ostatecznie zatem, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1980 r. - z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów - ustaliła odszkodowanie za grunt w prawidłowej wysokości to nieprzeprowadzenie rozprawy ( niewysłuchanie na niej opinii biegłego), nie naruszało prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. W żaden sposób bowiem wynik rozprawy (o ile byłaby ona przeprowadzona) - wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych (a nie jak ma to miejsce obecnie według wartości rynkowej nieruchomości) - nie mógłby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Z tych względów - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wobec niestwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiadała prawu. Z tym stanowiskiem nie zgadzały się skarżące, które w skardze kasacyjnej zarzuciły Sądowi Wojewódzkiemu – jak wyżej wskazano - po pierwsze, błędną wykładnię art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r. - przez przyjęcie, że drugi przepis, zobowiązujący organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie miał odpowiedniego zastosowania przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość "warszawską", a po drugie, błędne niezastosowanie w związku z tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja o odszkodowaniu za tę nieruchomość nie naruszała rażąco prawa. W związku z tym skład orzekający pragnie w tym miejscu zwrócić przede wszystkim uwagę na fakt, że w rozpoznawanej sprawie kontrolą nadzorczą objęta była nie decyzja wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, to jest decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] a – wydana na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. - decyzja Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r nr [...] orzekająca o niestwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. Zgodnie zaś z treścią art. 158 § 1 k.p.a. ( w wersji obowiązującej w dniu 6 stycznia 1981 r.), rozstrzygniecie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jak wynika zaś z treści uzasadnienia kontrolowanej obecnie decyzji, organ nadzoru nie stwierdził nieważności wówczas kontrolowanej decyzji bo nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Dodać przy tym trzeba, iż w dacie 6 stycznia 1981 r. obowiązywał już przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu, a zgodnie z którym, organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z tej zatem przyczyny w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana obecnie decyzja, art. 53 ust. 2 ustawy gruntowej z 1953 r. nie występował w sposób bezpośredni (samodzielnie) a jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie w skardze kasacyjnej jej autor takiego powiązania nie wskazał, tym niemniej mając na uwadze fakt, że wśród zarzutów kasacyjnych został jednak wymieniony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skład orzekający uznał, że powyższe umożliwia mu odniesienie się do powyższej kwestii. W tym kontekście stwierdzić zatem wypada, że chociaż pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że już choćby z tego powodu, iż skoro przepis art. 53 ust. 2 ustawy gruntowej z 1958 r. zawierał odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale odesłanie to nie było bezwarunkowe (przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się "odpowiednio"), to wydanie decyzji odmownej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, gdyż – zdaniem organu nadzoru - decyzja ta nie naruszała obowiązujących przepisów prawa, nie mogło dowodzić, że decyzja nadzorcza (decyzja Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1981 r.) w sposób rażący naruszała prawo. Ponadto, podkreślić także trzeba, że wskazany w zarzutach niniejszej skargi kasacyjnej art. 21 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r. dotyczył jedynie orzekania przez naczelnika powiatu o wywłaszczeniu nieruchomości a nie o przyznawaniu za nią odszkodowania. Tej ostatniej kwestii poświęcony był natomiast art. 22 cytowanej ustawy i to ten przepis stanowił o obowiązku wysłuchania opinii biegłych na rozprawie. Tymczasem, choć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor poruszał zagadnienie wymogu wysłuchania biegłych na rozprawie odszkodowawczej to jednak nie uczynił art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r. przedmiotem formalnego zarzutu kasacyjnego nawet samodzielnie a tym bardziej w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ta powoduje więc, że skład orzekający, będąc – jak na wstępie to zaznaczono - związany treścią zarzutów kasacyjnych zwolniony był od wypowiadania się w zakresie powyższego zagadnienia. W rezultacie uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.