II OSK 2479/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 2/18 o odrzuceniu skargi wydanego w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 2/18, odrzucił skargę A. L. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając postanowienie Sąd I instancji stwierdził, że A. L. zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb geod. J., stanowiących jej własność, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Skarżąca zarzuciła, że uchwała narusza "przepisy prawa poprzez oparcie ustaleń na nieprawdziwym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie przeznaczenia działek sąsiednich, które stanowią działki budowlane i jako takie nie mogą stanowić bariery ochronnej przed defragmentacją działek sąsiednich oraz aktualnego wykorzystywania [ww.] działek, które wbrew ustaleniom nie stanowią terenu leśnego, w konsekwencji utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia działki nr ewid. [...] i [...], obręb geodezyjny J., jako lasy i tereny zadrzewione". Skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta nie uwzględniła jej uwag co do zmiany przeznaczenia omawianych działek z terenu leśnego na teren zabudowy mieszkaniowej. Oceniając dopuszczalność powyższej skargi, wywiedzionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g."), Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, by kwestionowana przez nią uchwała naruszała jej interes prawny (uprawnienie), w rozumieniu powołanego przepisu. Jak podkreślił Sąd I instancji na obszarze działek [...] i [...], obręb J., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. nr 100, poz. 1641 ze zm.), zgodnie z którym omawiane działki znajdują się na terenie o funkcji leśnej (ZL). Niekwestionowane jest również, że zgodnie z wypisem oraz mapą ewidencji gruntów i budynków wskazane działki oznaczone są jako tereny lasów (Ls), a także zostały ujęte w uproszczonym planie urządzenia lasu obowiązującym od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2027 r. Poza sporem jest również, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości, albowiem zachowały one swoje dotychczasowe przeznaczenie jako tereny leśne. Oczywiste jest zatem, że zaskarżona uchwała nie prowadzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącej wynikającego z obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji podjęcie tej uchwały nie ma wpływu na zmianę wynikających z tego planu nakazów i zakazów, adresowanych do skarżącej jako właścicielki tej nieruchomości. W tych okolicznościach o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie mogło świadczyć to, że Rada Miasta nie uwzględniła w studium wniosku skarżącej o zmianę przeznaczenia jej nieruchomości. W dalszej kolejności Sąd podkreślił, że unormowania studium mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak tylko pośrednio, a nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium. Taką kształtującą rolę mają jedynie przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowym przypadku, którego zaistnienia w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Oczywiste jest zarazem, że uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też jej konkretne uregulowania, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Skoro zaskarżona uchwała nie ingeruje w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącej, albowiem nie prowadzi ona do zmiany przeznaczenia należących do niej nieruchomości, to oznacza, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia A. L. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi na podstawie uznania, że interes prawny skarżącej nie został naruszony rozstrzygnięciem organu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności w zakresie błędnych ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięć w studium w szczególności poprzez uznanie, że obszar jest użytkowany jako las, w sytuacji gdy nie rosną tam drzewa, a przez teren przebiega nieformalna droga służąca jako dojazd do innej działki, a także poprzez uznanie, że sąsiednie działki stanowią kompleks leśny, choć działki stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo nr [...],[...],[...],[...] i [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi, co wynika z ewidencji gruntów, a także poprzez uznanie, że zespół działek nr [...] i [...] nie spełnia warunków działek budowlanych ze względu na obowiązującą nieprzekraczalną linię zabudowy, od granicy lasu wynoszącą min. 12 metrów, choć przekształcenie będzie możliwe dopiero po wpisaniu działki do studium jako działka nieleśna; 3. art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przez organy państwowe zasady demokratycznego państwa prawnego wynikające z braku poszanowania wolności i praw jednostki, prowadzące do sprzeniewierzenia się zasadzie sprawiedliwości społecznej i praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegał oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi wobec stwierdzenia, że uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. nie narusza interesu prawnego skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony wyżej zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analiza akt sprawy uzasadnia wniosek, że Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych definiującego pojęcie "interesu prawnego", prawidłowo odczytał i zastosował wspomniane normy prawne w realiach rozpoznawanej sprawy. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącego podstawę prawną skargi A. L. na uchwałę w przedmiocie zmiany studium, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak poprawnie wywiódł Sąd I instancji, z powyższych unormowań wynika, że art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a., a warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie studium jest wykazanie, że zaskarżony akt narusza przysługujący stronie skarżącej interes prawny lub uprawnienie. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły, realny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Prawo do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem chodzi tu o sytuację, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd Wojewódzki, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, nie wykluczył prawnej możliwości wniesienia skargi na studium (w tym wypadku zmianę studium) w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., choć trafnie dostrzegł, że w takim przypadku wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości z uwagi na charakter zaskarżonego aktu może być utrudnione. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika expressis verbis z regulacji art. 9 ust. 5, ust. 4 i ust. 1 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, kształtującym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, aczkolwiek jego ustalenia o charakterze wewnętrznym są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady więc z uwagi na charakter norm w nim zawartych przyjmuje się, że studium nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. W orzecznictwie dominuje pogląd, iż nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącego postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego przeznaczenia terenu. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1869/13, 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2572/12 – dostępne w CBOiSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzega się jednak, że nie można, w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Należy dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika z mocy wiążącej studium (wyroki NSA z dnia: 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1377/12 , 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12, postanowienia NSA z dnia: 29 listopada 2017 r. akt II OSK 2726/17, 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1596/18 – dostępne jak wyżej). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji poprawnie ocenił, że skarżąca nie wykazała by jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą zmieniającą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. Jakkolwiek źródłem interesu prawnego skarżącej do wywiedzenia niniejszej skargi jest przysługujące jej prawo własności w stosunku do działek nr ewid. [...] i [...], obręb J., nie mniej jednak zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż na skutek podjęcia uchwały zmieniającej Studium, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, poprzez zniesienie lub ograniczenie przysługujących jej uprawnień w stosunku do terenu tych nieruchomości, bądź poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że uchwała w sprawie zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. nie prowadzi do zmiany dotychczasowych kierunków zagospodarowania działek skarżącej. Nadto co równie istotne, teren działek A. L. objęty jest regulacjami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Lubel. Nr 100, poz. 1641 z późn.zm.) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., w którym wspomniane działki przeznaczone zostały pod las (ZL). Według ewidencji gruntów i budynków obie działki skarżącej oznaczone są jako treny lasów (Ls). Ponadto zostały one uwzględnione w uproszczonym planie urządzenia lasu obowiązującym od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2027 r. Okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącą. Skoro więc działki A.L. zachowały swoje dotychczasowe przeznaczenie jako tereny leśne, to nie sposób twierdzić, że zaskarżona uchwała narusza przysługujący jej interes prawny. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu autora skargi kasacyjnej, iż skarżąca nie może korzystać z działek zgodnie z ich przeznaczeniem, stwierdzić trzeba, że obecne przeznaczenie działek normuje wspomniany wyżej plan miejscowy, ten zaś określa ich podstawowe przeznaczenie jako tereny lasu. NSA podzielił również stanowisko Sądu I instancji, że o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie może świadczyć okoliczność nieuwzględnienia przez Radę Miejską w R. wniosku skarżącej o zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości z terenów leśnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działki skarżącej położone są na terenie o dominującej funkcji lasów i, jak argumentowała Rada w treści odpowiedzi na skargę, położone są poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Ze sporządzonego bilansu terenów pod zabudowę wynika zaś, że w dokumentach planistycznych wyznaczono wystarczająco dużo obszarów pod taką funkcję i nie ma potrzeby wskazywania nowych. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie skargi A. L. przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała w sprawie zmiany studium nie naruszała jej interesu prawnego, należało ocenić jako prawidłowe. Chybiony - w ocenie NSA – okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera kilka mniejszych jednostek redakcyjnych, odnoszących się do różnych sytuacji, w których sąd I instancji może uchylić zaskarżone rozstrzygniecie organu administracyjnego. Przepisy te mają charakter wynikowy, a ich naruszenie uzależnione jest od naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które należy powiązać z właściwym przepisem zawartym w odpowiedniej jednostce redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak wskazania właściwego przepisu ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony, uniemożliwia przeprowadzenia kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Nadto, uwadze skarżącego kasacyjnie umknął fakt, że procedura planistyczna została kompleksowo unormowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji R.P. jest niezasadny. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej z faktu ograniczenia prawa własności skarżącej nie można wyprowadzić wniosku, że zostały naruszone reguły sprawiedliwości społecznej. Stosownie do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują właśnie możliwość ograniczenia prawa własności. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia Konstytucji R.P., poza ogólnikowymi sformułowaniami, nie wykazał by doszło do naruszenia istoty prawa własności skarżącej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.