II SA/Go 515/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 11 marca 2011 r. Nr VI/29/2011 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 9 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały od słów "lub skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne". 1. Rada Miejska w dniu 11 marca 2011 r. podjęła uchwałę nr VI/29/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a także szczegółowych warunków jego funkcjonowania. 2. Skargę na uchwałę złożył Prokurator Rejonowy zaskarżając jej § 9 ust. 2 pkt 3 od słów "lub skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne" i zarzucając istotne naruszenie prawa - art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, zwana dalej u.p.p.r.), przez wskazanie wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wymóg niekaralności członka zespołu za przestępstwo umyślne nie wchodzi w zakres unormowań dotyczących sposobu i trybu ich powoływania. Rada ma jedynie podstawowe kompetencje do procedury wyłaniania lub odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Rada nie ma zatem kompetencji do tworzenia materialnoprawnych przesłanek, które mogłyby ograniczać lub wykluczać członków zespołu. 3. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną. Wskazano, że zakwestionowany przepis został uchylony na podstawie uchwały Rady Gminy podjętej w dniu 27 czerwca 2018r., nr XXXVIII/285/2018, co uzasadniania umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 5. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). 6. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Rada Gminy w § 9 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego stanowi, obok śmierci członka zespołu, skazanie go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. W ocenie Sądu wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada bowiem na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań materialnych wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że taka regulacja nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji R.P., zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. 7. Jeśli chodzi o zakres i skutek kontroli sądowej wskazać należy, że uchylenie zaskarżonego przepisu uchwałą Rady Gminy podjętą w dniu 27 czerwca 2018 r. nie czyni skargi bezprzedmiotową. Zgodnie bowiem z poglądem doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04 i 1 września 2010 r., Sygn. akt. I OSK 368/10; również W. Kisiel w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.