I SA/Wr 771/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2018 r. przy udziale sprawy ze skargi Starosty Powiatowego w J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kosztów postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza na rzecz Starosty Powiatowego w J. od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...] wydane w przedmiocie określenia kosztów postępowania egzekucyjnego i obciążenia nimi Starostwa Powiatowego w J. (Wierzyciel). Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie z majątku Pana B. W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]/2018 z dnia [...] 2018 r. obejmującego zaległości z tytułu opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. W związku z nieujawnieniem jakichkolwiek składników majątkowych podlegających egzekucji, Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na jego bezskuteczność. Rozstrzygnięcie to nie zostało przez wierzyciela zakwestionowane. W związku z wnioskiem wierzyciela z dnia 15 maja 2018 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] - wydanym w oparciu o przepis art. 64c § 1, § 4, § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. - dalej u.p.e.a.), określił koszty prowadzonego postępowania egzekucyjnego na kwotę 2 379.03 zł i obciążył tymi kosztami wierzyciela. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wierzyciel został obciążony kosztami egzekucyjnymi z uwagi na niemożność ich ściągnięcia od zobowiązanego z powodu umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skoro koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, pokrywa je wierzyciel, a zobowiązuje go do tego przepis art. 64 c § 4 u.p.e.a. W zażaleniu na to postanowienie Wierzyciel wskazał, że żądanie zapłaty kosztów egzekucyjnych jest nieuzasadnione wobec braku wierzytelności na rachunku bankowym zajętym przez organ egzekucyjny. Przepis art. 64 § 1 nie przewiduje opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a pkt 4 tego przepisu odnosi się wyłącznie do wierzytelności. Na poparcie swojego stanowiska wierzyciel przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych (sygn. akt II FSK 914/16). Dodatkowo wierzyciel wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nr SK 31/14 z dnia 28 czerwca 2016 r. jako przesłankę przemawiającą za zasadnością złożenia zażalenia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wywodził, że generalną zasadą jest, że koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4 obciążają zobowiązanego. Od reguły obciążenia zobowiązanego kosztami prowadzonej egzekucji ustawa egzekucyjna przewiduje wyjątki, wprowadzając możliwość ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez organ egzekucyjny lub przez wierzyciela. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wobec umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na stwierdzoną bezskuteczność egzekucji, w pełni uprawnionym było zwrócenie się do wierzyciela o pokrycie należnych kosztów. Organ nie ma w tym zakresie możliwości wyboru, przepis wyraźnie wskazuje bowiem ten tryb postępowania. Jednocześnie przyjęty w u.p.e.a. sposób uregulowania kosztów egzekucyjnych nie wiąże wysokości naliczonych opłat z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez organ egzekucyjny w związku z podjętymi działaniami mającymi na celu wyegzekwowanie należności objętej danym tytułem wykonawczym, czy też z wysokością kwot wyegzekwowanych w toku postępowania. Obowiązujące przepisy w sposób precyzyjny wskazują nie tylko w jakiej wysokości mają być naliczone opłaty za dokonane czynności, ale też wyznaczają wprost moment powstania obowiązku ich uiszczenia. Organ egzekucyjny nie ma w tym zakresie swobody działania (uznania). Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej organ I instancji ustalił koszty w prawidłowej wysokości. Odnosząc się do zarzutu wierzyciela, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał na treść art. 80 § 2 u.p.e.a. W myśl tego przepisu zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1, i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Przepis ten nie wiąże więc skuteczności zajęcia z istnieniem środków pieniężnych na koncie. Zajęcie to jest dokonane w momencie doręczenia zawiadomienia o zajęciu. Powołany przepis expressis verbis przesądza, że dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi. Stan środków na rachunku bankowym nie jest przesłanką dokonania zajęcia i pozostaje tutaj bez jakiegokolwiek znaczenia, co zresztą potwierdza dalsza część przytoczonego przepisu. Dodatkowo organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 u.p.e.a., powstaje za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności - z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu (art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a.). Odnosząc się natomiast do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 31/14 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że wyrok ten wywołuje obowiązek nałożony na ustawodawcę dokonania nowelizacji u.p.e.a. usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Jednak nie uchyla przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Wskazuje natomiast, że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym. Zatem nie spowodował utraty mocy obowiązujących przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art.64 § 6 i art.64 § 8 u.p.e.a.. Organy egzekucyjne zobowiązane są stosować w praktyce wskazane przepisy, nie są bowiem uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów. Obowiązek działania przez organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych, czy działania wbrew tym przepisom. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Starosta J. podtrzymał zarzuty i wywody zawarte w zażaleniu, przywołując na ich poparcie orzecznictwo NSA. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarazem z treści art. 52 § 1 ppsa wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). W analizowanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, czy też jej pobranie dopuszczalne jest także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Kwestia ta była już kilkakrotnie analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, min. w sprawach z 30.03.2017 r. sygn. akt II FSK 579/15 i z 6.04.2017 r. sygn. akt II FSK 693/15 (opublikowanych w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach i zaprezentowaną w nich analizę prawną. Stosownie bowiem do postanowień przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tegoż artykułu, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. We właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczającym jest zastosowanie wykładni językowej. Zasadniczy prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego wyżej tekstu prawnego, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). W tym kontekście nie uprawnione jest powoływanie się przez organy na zapisy zawarte w art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. Zgodnie z przepisem art. 80 § 2 u.p.e.a. zajęcie, o którym mowa w § 1 art. 80 obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, jednakże w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Inne czynności egzekucyjne nie doprowadziły również do wyegzekwowania zaległości. Ponadto, w ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie w istocie nie wyjaśniły jaki podmiot jest wierzycielem. Organy używają naprzemiennie oznaczeń "Starostwo powiatowe" i "starosta powiatowy". Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) są to odrębne podmioty. Zgodnie z art. 26 ust.1 tej ustawy "Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu." Zgodnie zaś z ust 2. "W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie." Natomiast zgodnie z art. 33 "Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy." Kompetencje Starosty określa natomiast art. 34 ust 1 zgodnie z którym "Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz." W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia niniejszego wyroku. Konsekwencją tego jest skierowanie postanowienia o ustalenie kosztów do właściwego adresata, ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych uwzględniając wykładnię przepisów dokonaną w niniejszym wyroku. Z tych też względów uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.