I SA/Wa 313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skarg K. O. i M. O. oraz A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody [...] wystąpiła A. G.. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] stwierdził nieważność powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] . Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła A. G., wskazując, że w jej ocenie w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przedmiotowa nieruchomość stanowi bowiem zabudowaną budynkiem mieszkalnym działkę przy ul. [...] w [...] , zaś stan prawny jest uregulowany na rzecz osób fizycznych. Natomiast decyzja organu nadzoru orzeka, że działka ta powinna wrócić do wnioskodawców, czyli rodziny [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił tryb, zasady oraz cel prowadzenia postępowania nadzorczego. Wyjaśnił także znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść przywołał. Organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie komunalizacji na charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia powołanej ustawy. Podkreślił, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Dokonując analizy dostępnego materiału dowodowego, Minister ustalił, że Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 1946 r. Nr [...] uznał, że nieruchomość miejska "[...]" i "[...]" stanowiąca byłą własność J. S. i A. G., o obszarze głównym [...] ha [...] m2 nie podpada pod działanie dekretu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Następnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1947 r. uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. i stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość miejska podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Potem skomunalizowana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził m.in. w pkt 1 nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1947 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...]. Natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uchylił własną decyzję w części pkt 1 dotyczącym działki nr [...] i stwierdził, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] sierpnia 1947 r. została wydana z naruszeniem prawa. Burmistrz Miasta [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. Jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r.) odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, a rozstrzygniecie to posiada przymiot prawomocności w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1086/15, oddalającym skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. wyeliminowano z obrotu prawnego część orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1947 r., m.in. w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Zdaniem organu nadzoru fakt ten prowadzi do wniosku, że w obrocie prawnym znajduje się orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r., zgodnie z którym nieruchomość miejska "[...]" i "[...]" nie podpada pod działanie dekretu z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Okoliczność ta prowadzi natomiast do wniosku, że Państwo nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie na dzień [...] maja 1990 r. posługiwało się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości. Oznacza to, w ocenie organu nadzoru, że przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem rozdysponowano prawo do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. W konsekwencji, na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi to podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Minister podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru jest ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dla rozstrzygnięcia, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, koniecznym było przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji. Organ nadzoru wskazał, że w aktach sprawy znajduje akt notarialny z dnia [...] czerwca 1983 r., Rep. A Nr [...], z którego wynika, że Naczelnik [...] oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] na rzecz osób fizycznych oraz sprzedał na ich rzecz budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości, stanowiący odrębną własność. Następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Burmistrz Miasta [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności na rzecz osób fizycznych. Przy czym Minister zaznaczył, że ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wydaniem kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., jak również przed datą komunalizacji, tj. przed dniem [...] maja 1990 r. Wobec tego, w ocenie Ministra, obrót nieruchomością oraz przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie jest konsekwencją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., a wcześniejszych czynności prawnych. Zatem organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i podzielił w całości swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. O. i K. O. oraz A. J.. M. O. i K. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: 1 - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, poprzez unieważnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. pomimo braku ustawowych przesłanek, 2 - naruszenie art. 156 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., dotycząca nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, 3 - art. 2 Konstytucji, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, mimo że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, niedopuszczalne jest unieważnienie decyzji, jeżeli od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa przez skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. A. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa poprzez błędną interpretację przepisu art. 156 § 2 kpa w zakresie rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wskazała, że nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego istniejącego w sprawie, gdyż zostały dokonane prawidłowo w odniesieniu do działki nr [...], natomiast nie zgadza się, że w zakresie tej działki nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącej nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. W tym zakresie należy wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W przedmiotowej sprawie komunalizacja nieruchomości doprowadziła do przekazania gminie terenów, na których zostało ustanowione w 1983 r. prawo użytkowania wieczystego, które po komunalizacji zostało przekształcone w prawo własności. Zatem w powyższym zakresie decyzja komunalizacja ukształtowała stosunki społeczne i w następstwie doszło do ukształtowania pewnego porządku prawnego z tym związanego, bowiem osoba trzecia nabyła chronione rękojmią wiary publicznej księgi wieczystej prawo własności działki objętej decyzją. W zaistniałej sytuacji nie jest więc dopuszczalna zawężająca wykładnia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych dokonana przez organ administracji publicznej, bez rozpatrzenia argumentów wskazanych przez skarżącą w toku postępowania. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonych skarg. Z treści złożonych skarg i postawionych w nich zarzutów wynika, że skarżący nie kwestionują ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśnił zaś organ nadzoru, obecnie w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r., która wyeliminowała z obrotu prawnego część orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] sierpnia 1947 r., m.in. w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Oznacza to, że w obrocie prawnym znajduje się orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r., zgodnie z którym nieruchomość miejska "[...]" i "[...]" nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że Państwo w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stało się prawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości i jak prawidłowo uznał organ nadzoru, Państwo posługiwało się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W konsekwencji, przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem na dzień komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła własność prywatną. Skomunalizowanie takiej nieruchomości rażąco zatem naruszało przepisy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Prawidłowo zatem organ nadzoru na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wyeliminował z obrotu prawnego wadliwą decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Podkreślić należy, że akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Reasumując, Sąd uznał, że w przypadku potwierdzenia w drodze decyzji komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka powinna w istocie zostać wydana, to wojewoda powinien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na pozostających wówczas w obrocie prawnym aktach, ponieważ w istocie okazało się, że nie odzwierciedlały one rzeczywistego stanu prawnego. Kwestia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81), jak i Sądu Najwyższego, zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Również z uzasadnień uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK4-7/98 podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Tak rozumiane skutki prawne kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1993 r. w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1983 r. Naczelnik [...] oddał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] na rzecz osób fizycznych oraz sprzedał na ich rzecz budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości, stanowiący odrębny przedmiot własność. Akt ten został zawarty w wyniku wykonania zapadłych w sprawie decyzji Naczelnika [...] z [...] października 1982 r. oraz [...] czerwca 1983 r. Następnie decyzją z dnia[...] września 2011 r. Burmistrz Miasta [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności na rzecz osób fizycznych. Przy czym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed wydaniem kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., jak również przed datą komunalizacji, tj. dniem 27 maja 1990 r. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że ani ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, ani późniejsze przekształcenie tego prawa w prawo własności dokonane w 2011 r. nie mogą być uznane za skutek prawny kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., lecz ewentualnie wcześniejszych czynności prawnych (wydanych decyzji). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W związku z postawionymi w obu skargach zarzutami dotyczącymi niezastosowania się przez organ do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przede wszystkim wyjaśnić należy, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w opisanym zakresie, ma charakter zakresowy, mówiący o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji kontrolowanego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (czego jednak do dnia dzisiejszego ustawodawca nie uczynił). Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami. Nadto przypomnieć należy, że decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez Gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała Gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł prawny. Innymi słowy, orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Skoro skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa, zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek a nie podmiotów publicznoprawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.