II SA/Po 562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] października 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w R. , nr dz. [...]. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], zatwierdził z urzędu podział nieruchomości, dokonanego zgodnie z miejscowym planem za-gospodarowania przestrzennego, obejmującej działkę [...] o pow. 1500 m2, zapisaną w księdze wieczystej [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S., będącą własnością Gminy R., działka położona w R. , gm. R.. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. A. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując, że w jej rezultacie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie minimalnych odległości budynków od granicy z działką sąsiadującą, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., argumentując, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjąć należało, że wniosek o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia pochodził od osoby nie mającej przymiotu strony. Wnioskodawczyni nie była stroną postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wykazała też, zgodnie z art. 28 K.p.a., istnienia interesu prawnego, który uzasadniałby legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji. Swoje żądanie wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego i odnosi je do okoliczności, które nie były przedmiotem postępowania podziałowego. Zdarzenia przyszłe także nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. R. A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując swoje stanowisko, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] października 2017 r. Jak podkreślono, stroną postępowania podziałowego są osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości a więc właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości i ewentualnie osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Osoby takie mogą swobodnie dysponować nieruchomością w granicach swojego prawa. Takich uprawnień i możliwości nie posiada właściciel nieruchomości sąsiedniej i tym samym nie ma przymiotu strony w tego typu postępowaniu. Sam fakt podziału nieruchomości sąsiedniej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie miał wpływu na zakres praw wnioskodawcy. R. A. wniósła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzut naruszenia art. 28 K.p.a poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew stanowisku organu skarżąca posiadała interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 12 K.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły wbrew postulatowi szybkości postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W ocenie skarżącej o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie podział nieruchomości spowodował negatywne oddziaływanie na należąca do skarżącej nieruchomość sąsiadującą z nieruchomością, której dotyczył podział. W związku z dokonanym podziałem doszło bowiem do naruszenia zarówno przepisów prawa budowlanego jak również przepisów przeciwpożarowych, co bezpośrednio oddziałuje na należącą do niej nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium odwoławczego, które utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w R. , nr dz. [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a, bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie to składa się – co do zasady – z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14, dostępny - j.w.). Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w R. , nr dz. [...], było prowadzone z urzędu, na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), a więc bez udziału innych stron. Zauważyć jednak należy, że stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Konsekwentnie stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07 – dostępne j.w.). Stad występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W realiach przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że istotnie postępowanie dotyczące podziału nieruchomości było prowadzone na podstawie art. 97 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany jest z jeżeli dana nieruchomość lub jej część jest niezbędna do realizacji celów publicznych albo gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Jedynym właścicielem działki, której dokonano podziału była Gmina. Równocześnie po dokonaniu podziału własność jednej z wydzielonych działek przeszła na skarżącą. W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych nie może budzić wątpliwości, że choć skarżąca nie była stroną postępowania podziałowego, to jednak obecnie ma ona przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji o podziale. Jako osoba dysponująca tytułem prawnym do wydzielonej działki może ona żądać ochrony przed skutkami prawnymi nieważnej, w jej ocenie, decyzji podziałowej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie aart. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.