I OSK 1971/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 300/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 1 marca 2021 r. nr Rep.542/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 300/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 1 marca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 3 lutego 2021 r., który odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., powoływana jako u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym mężem jest uprawniona do emerytury z ZUS i KRUS. A przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skargę do sądu na powyższą decyzję wywiodła [...], podnosząc że czuje się ukarana za swoją aktywność zawodową i wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o emeryturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznając skargę za uzasadnioną, powołał się na cel świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że pozbawienie prawa do takiego świadczenia osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje że cel ten nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany. Bowiem, sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 27 ust. 5 u.ś.r, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie, że w przedmiotowejj sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego z ZUS i KRUS; b) przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi [...], choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czenwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako k.p.a.), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekając się rozprawy, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje żonie, która należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...), a to w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przy czym, nie ma znaczenia w jakim wieku niepełnosprawność męża powstała, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. , K 38/13. Natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, odczytując normę prawną zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zasadnie uznał za celowe uzupełnienie wykładni językowej i zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Bowiem literalne odczytanie tego przepisu, nakazujące wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, w istocie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. Zasada ta nakazuje traktować równo wszystkie podmioty prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. A więc, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, jednakże nie może się jedynie do nich ograniczać (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2809/20). Analizując to zagadnienie, NSA podkreślał w swoich wyrokach, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Wobec konieczności uwzględnienia zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, odczytanie normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jako pozbawiającej opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego (świadczenia w wyższej wysokości) tylko dlatego, że otrzymuje już jedno ze świadczeń wskazanych w tym przepisie (świadczenie w niższej wysokości) naruszałoby powyższe zasady konstytucyjne (por. wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., I OSK 2507/20, czy z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20). Rację należy więc przyznać Sądowi pierwszej instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia literalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powodowałaby więc dyskryminację osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej, podejmując się opieki nad osobą niepełnosprawną, a mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do tych osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Podkreślenia wymaga, że osoby podejmujące się opieki nad osobą niepełnosprawną odciążają w ten sposób Państwo, zwalniając instytucje państwowe z obowiązku zapewnienia takim osobom opieki zorganizowanej w wyspecyjalizowanych jednostkach, które zwykle pochłaniają znacznie wyższe środki finansowe niż te, które przeznaczane są na wsparcie udzielane rodzinom opiekującym się osobami niepełnosprawnymi. Nie jest więc trafny argument kasacji różnicujący na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. uprawnienia emeryta i osoby, która nie uzyskała jeszcze uprawnień emerytalnych, w zakresie możliwości rezygnacji z zatrudnienia. Autor kasacji zdaje się pomijać uprawnienie emeryta do podjęcia dodatkowego zatrudnienia i dorabiania do uzyskiwanych już świadczeń emerytalnych, a co uniemożlia sprawowanie ciagłej opieki nad osobą tego wymagającą. Tak więc analizując powyższe okoliczności nie można wszak zapominać, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest przynajmniej częściowe zrekompensowanie wydatków ponoszonych w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Trafnie zatem Sąd I instancji wywodzi, iż uwzględniając kontekst celowościowy, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy umożliwić wybór jednego z tych świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Za pawidłową więc należy uznać konstatację Sądu I instancji, iż o uprawnieniu strony, do wyboru świadczenia korzystniejszego w przypadku zbiegu prawa do różnych świadczeń stanowią instytucje uregulowane w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2018 r. poz. 1270 ze zm.) i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. poz. 174 ze zm.), które mogą być uwzględnione przy zastosowaniu wykładni systemowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W światle powyższych uwag nie można podzielić zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Odwołanie się wyłącznie do wyników wykładni gramatycznej, nie tylko powoduje utratę z pola widzenia wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej, ale nadto prowadzi do rezultatów, które nie są możliwe do pogodzenia z ww. zasadami konstytucyjnymi. W okolicznościach badanej sprawy uwzględnienie kontekstu konstytucyjnego nakazuje przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni funkcjonalnej i systemowej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu, co jest wyłącznym zadaniem władzy ustawodawczej. Wynikiem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, tj. wykładni dążącej do najpełniejszej realizacji zasad konstytucyjnych, jest norma prawna zrekonstruowana na podstawie obowiązujących przepisów, a nie wykreowana przez sąd na niemożliwej do ustalenia podstawie. Brak jest bowiem przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i gdy świadczenia te są niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok NSA z 19 maja 2022 r., I OSK 1388/21). Podsumowując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego i zasadnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję. Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.