IV SAB/Wr 156/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w Ś. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 5 lipca 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Ś. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2018 r. (doręczonym drogą elektroniczną w tym samym dniu) B. L. (zwany dalej stroną, skarżącym) zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w Ś. (zwanego dalej Prezesem Sądu, organem, podmiotem zobowiązanym) o udostępnienie informacji publicznej w postaci pytań testowych oraz kazusów, jakie mieli rozwiązać kandydaci na stanowisko referendarza sądowego w trzech ostatnich konkursach, jakie zostały przeprowadzone w Sądzie Rejonowym w Ś. oraz klucza odpowiedzi, według którego oceniane były wyżej wymienione kazusy. Skarżący zawnioskował, aby organ przesłał żądane dane elektronicznie na podany we wniosku adres mailowy. W piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. organ uznał, że skarżący domaga się informacji, które nie stanowią informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.). Na poparcie tego poglądu przytoczył trzy orzeczenia sądów administracyjnych, przy czym najistotniejsze - zdaniem organu - znaczenie miała argumentacja zawarta w uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Wa 2043/05, które - zdaniem organu - dotyczyło analogicznego stanu faktycznego. Zgodnie ze wskazanym wyrokiem "czyste" formularze testów psychologicznych, jak również klucze odpowiedzi do nich, służące przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych postępowań konkursowych będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny. Prezes Sądu uznał, że realizacja złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. nie jest możliwa, gdyż wnioskodawca domaga się informacji abstrakcyjnych. Skarżący, nie podzielając zaprezentowanego poglądu, pismem z dnia 18 lipca 2018 r. zakwestionował jego prawidłowość podnosząc, że wnioskowana informacja nie ma charakteru abstrakcyjnego, zaś jego wniosek dotyczył niewątpliwie informacji o sprawach publicznych. Skarżącemu chodziło bowiem o materiały dotyczące naboru na wolne stanowisko referendarzy sądowych, a więc osób, które były kandydatami do zatrudnienia w jednostce sektora finansów publicznych, na stanowiskach związanych z wykonywaniem władzy sądowniczej. W tym samym mailu skarżący wezwał Prezesa Sądu do rozpoznania jego wniosku w trybie i terminie wynikającym z u.d.i.p. W piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. Prezes Sądu podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w stosownym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Podniósł, że podjął próbę naświetlenia organowi, że jego stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. powinno zostać zrewidowane. Taką funkcję miał pełnić mail z dnia 18 lipca 2018 r. Prezes Sądu swojego stanowiska jednak nie zmienił i wnioskowanej informacji nie udostępnił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, skarżącemu w ustawowym terminie została udzielona pisemna informacja, że żądane dane nie posiadają waloru informacja publicznej. Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. wskazując, że informacja w zakresie pytań i kazusów jakie musieli rozwiązać kandydaci na konkretne stanowisko ogranicza się jedynie do zacytowania pytań testowych oraz kazusów a nie udostępnienia dokumentu urzędowego w formie wypełnionego testu egzaminacyjnego przez danego kandydata biorącego udział w konkretnym (sprecyzowanym co najmniej przez podanie daty) postępowaniu konkursowym na stanowisko referendarza sądowego. Katalog pytań egzaminacyjnych przygotowywanych dla osób biorących udział w konkursie na stanowisko referendarza sądowego nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Dopiero z chwilą użycia takiego materiału poprzez rozwiązanie testu egzaminacyjnego przez konkretną osobę w sprecyzowanym postępowaniu konkursowym na stanowisko referendarza sądowego straciłby on cechę abstrakcyjności i jako dokument urzędowy nabrałby charakteru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 23) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność Prezesa Sądu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 5 lipca 2018 r. Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.). Przepisy tej ustawy stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. U.d.i.p. określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej, poprzez faktyczne jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie decyzją i to w przypadkach przewidzianych w ustawie. Zaznaczyć tu należy, że wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stanowi także wykonywanie omawianej ustawy, a zatem w rozumieniu zarzutu bezczynności, wydanie takiej decyzji w ustawowym terminie nie jest poczytywane jako bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej może: udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); albo powiadomić skarżącego w w/w terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego; powiadomić pismem wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Bezczynność podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. polega na braku podjęcia powyższych czynności, albo podjęcia czynności oczywiście niewłaściwych z punktu widzenia przepisów wymienionej ustawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że jej istota sprowadzała się do oceny, w oparciu o przepisy u.d.i.p. następujących zagadnień: czy Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji; czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej; czy pismo organu z dnia 13 lipca 2018 r. skierowane do skarżącego było właściwym sposobem załatwienia jego wniosku z dnia 5 lipca 2018 r. Na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z mocy zaś art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a jak stanowi art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 23), dalej: u.s.p., organem sądu rejonowego jest prezes tego sądu, a sądu okręgowego również odpowiednio jego prezes. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznych. Drugim istotnym dla prawidłowego rozpoznania sprawy elementem jest ustalenie czy informacja, której udostępnienia skarżący zażądał wnioskiem z dnia 5 lipca 2018 r. mieści się w pojęciu informacji publicznej. W ocenie sądu, żądana informacja posiada charakter informacji publicznej. Skarżący zażądał udostępnienia pytań testowych oraz kazusów, jakie mieli rozwiązać kandydaci na stanowisko referendarza sądowego w trzech ostatnich konkursach przeprowadzonych w Sądzie Rejonowym w Ś. oraz klucza odpowiedzi, według którego oceniane były wyżej wymienione kazusy. Żądana informacja dotyczyła zatem postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko referendarza sądowego w sądzie powszechnym. Wymóg przeprowadzenia konkursu wynika z przepisów ustawy (art. 149a § 1 u.s.p.). Konkurs ma na celu wyłonienie kandydata o największej wiedzy i najwyższych umiejętnościach, predyspozycjach i zdolnościach ogólnych, niezbędnych do wykonywania obowiązków referendarza. Procedura konkursowa uregulowana jest przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko referendarza sądowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 331). Skarżący domagał się zatem materiałów dotyczących naboru na wolne stanowisko referendarza sądowego, a więc kandydata do zatrudnienia w organie władzy publicznej jakim jest Sąd rejonowy, na stanowisku związanym z wykonywaniem władzy sądowniczej. Żądana informacja dotyczyła zatem realizacji zadania publicznego wykonywanego przez podmiot władzy publicznej. Testy i kazusy wytworzone i zastosowane przez organ w postępowaniu konkursowym służą niewątpliwie realizacji zadania publicznego jakim jest wyłonienie najlepszego kandydata ma stanowisko referendarza sądowego i wpływają na uprawnienia jednostek. Skoro skarżący wystąpił o konkretne dokumenty i to w takim kształcie, w jakim użyto ich w tych postępowaniach, to trudno zaakceptować stanowisko organu, że konkretne pytania testowe i kazusy, które zostały zastosowane przez organ i użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym (jak wskazał wnioskodawca - w trzech ostatnich konkursach), mają charakter abstrakcyjny. W istocie dotyczą bowiem sfery faktów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przymiot abstrakcyjności tracą również zastosowane w takich postępowaniach klucze odpowiedzi do testów służące profesjonalnej ocenie przydatności osób biorących udział w konkursach. Z chwilą zakończenia postępowania konkursowego zarówno testy, jak i klucze odpowiedzi do nich, stają się informacją publiczną i jako takie mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem przedmiotem wniosku są informacje dotyczące pytań użytych w celu wykonywania zadania publicznego, jakim jest niewątpliwie przeprowadzenie konkursu na stanowisko referendarza sądowego i mieszczą się one w kategorii art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Przypomnieć tu należy, że katalog pojęć zawarty w art. 6 tej ustawy jest otwarty a użyte w nim pojęcia należy traktować rozszerzająco i przykładowo. Jak wcześniej podkreślono, u.d.i.p. przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest to decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany pozostaje we wskazanym zakresie w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2018 r. bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Końcowo podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w powołanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością. W przekonaniu składu orzekającego, stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę okoliczność, należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 57/15, CBOSA). W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało charakteru cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. lecz wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa. Z tych wszystkich powodów Sąd w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2018 r. r. W punkcie drugim wyroku Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.