I OSK 2804/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 276/16 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 276/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: “p.p.s.a.") - oddalił skargę D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. R. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153 poz. 1269 z późniejszymi zmianami) - przez błędną wykładnię, a polegającą na ograniczeniu kontroli legalności decyzji do jednego aspektu, bez dokonania pełnej oceny rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji, jak i niewłaściwym zastosowaniu, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego niepełnego materiału dowodowego, 2) art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 216 § 1 i 2 w zw. z art. 112, 113 i 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782, dalej: "u.g.n.") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co polegało na bezpodstawnym przyjęciu, że nie została wydana wobec skarżącej decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości, o których zwrot występuje albo też czy nieruchomość strony skarżącej nie została uprzednio wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.). 3) art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 2, 32 ust. 1, 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przewidują możliwości ubiegania się o jej zwrot, jeśli jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej po dniu 1 stycznia 1998 r. kiedy w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację należało uznać (ustalenie planu zagospodarowana przestrzennego na działkach skarżącej przez Gminę Miasta P.), że skarżąca w rzeczywistości została wywłaszczona i należy się jej zwrot nieruchomości, 4) art. 6 pkt. 10 u.g.n. w związku z art. 112 § 1 i 2 u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego nie stanowi realizacji celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami a ponadto, że cel taki nie wynikał także z przepisów odrębnych ustaw, o których mowa w art. 6 pkt. 10 u.g.n wobec czego nie mogło dojść do wywłaszczenia skarżącej; II. przepisów postępowania, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 5) art. 145 § 1 piet 1 lit. c p.p.s.a. - w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia powyższych norm oraz, że cały materiał dowodowy został prawidłowo i wyczerpująco zebrany i dokonano prawidłowej jego oceny, 6) art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez brak odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i tym samym dokonania niepełnej oceny legalności wydanych decyzji, 7) art. 106 § 3 p.p.s.a. - przez niezastosowanie, bowiem w przypadku wątpliwości, które mają w sprawie miejsce, co do okoliczności czy była wydana faktycznie decyzja wywłaszczeniowa lub też czy nieruchomość skarżącej nie została przejęta lub nabyta w oparciu o wskazane w art. 216 u.g.n akty normatywne, nie było przeszkód do wezwania organu administracji do dołączenia dowodu z posiedzenia Zarządu Miasta P. z dnia 26.10.1998 r. oraz planów zagospodarowania przestrzennego miasta P., podjętych uchwał na posiedzeniu Zarządu Miasta P. z dnia [...].10.1998 r., uchwały Rady Miasta P. z dnia [...].01.1998 r. Nr [...] w sprawie m.in. zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy Miasta P. i opinii urbanistycznej Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki z dnia [...].11.1998 r. Nr [...], bądź wypowiedzenia się w tym zakresie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157) skarżąca wnosiła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w przedmiocie wypowiedzenia się, czy art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia zwrot poprzedniemu właścicielowi jego nieruchomości od wydania uprzednio przez organ administracji (Gminę Miasta P.) formalnie decyzji wywłaszczeniowej jest zgodny z wzorcem konstytucyjnym, wyrażonym w art. 2, art. 21 ust. 2, 32 ust. 1, 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, a które okazały się niezasadne. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na: obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do tych ostatnich zarzutów, wyjaśnić należy, że w sprawie było niesporne, że w dniu 6 listopada 1998 r. Gmina Miasta P. zawarła z D. R. umowę sprzedaży dotyczącą nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], składającej się z działek oznaczonych kolejnymi numerami od nr [...] do nr [...] o ogólnym obszarze [...] arów [...] m2. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) i umowa ta została dołączona do zbioru dokumentów prowadzonego dla powyższej nieruchomości. W takiej zatem sytuacji bez wskazania na konkretne dowody nie można było skutecznie twierdzić, jak podnosił to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że (cyt.): "formalne wydanie decyzji wywłaszczeniowej i pozostawanie jej w obrocie prawnym bez wpisywania informacji o tym fakcie w zbiorze dokumentów nieruchomości nie wyklucza sprzedaży przez stronę skarżącą nieruchomości na rzecz Gminy P. w drodze umowy cywilnoprawnej". W szczególności, o rzekomym fakcie wydania tego rodzju decyzji nie może świadczyć jedynie treść pisma wystosowanego do strony przez Urząd Miejski w P., a w którym poinformowano D. R. o możliwości ubiegania się o zwrot opisanej wyżej nieruchomości (pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]). Skoro bowiem Gmina nigdy nie kwestionowała faktu, że nabyła od skarżącej przedmiotową nieruchomosć w drodze umowy to fakt wystosowania do D. R. pisma o przytoczonej treści może jedynie świadczyć o pomyłce urzęników. Z tego powodu należało więc uznać, że ustalenia faktyczne, poczynie w analizowanej sprawie były wystarczajace do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, co tym samym czyni zarzut istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nieuzasadniony. Niezasadnym okazał się także zarzut odnoszący się do art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przepisu tego nie wynika zatem, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ten jest jedynie zobowiązany by nie przekroczyć granic sprawy, przy jednoczesnym uprawnieniu do zbadania jej ponad treść zarzutów podniesionych w skardze. Te wymagania zaskarżony wyrok zaś spełnia. Ubocznie jedynie wypada zauważyć, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek odniesienia się nie tyle do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów a do wszystkich zarzutów, które są istotne dla rozstrzygnięcia. Całkowitym nieporozumieniem było zaś oparcie w tej sprawie zarzutu kasacyjnego na art. 106 § 3 p.p.s.a., skoro w postępowaniu przed sądem I instancji nie było przeprowadzane uzupełniające postępowanie dowodowe. Skoro zaś przeprowadzenie dowodu (z dokumentu) przed sądem administracyjnym jest uprawnieniem sądu to sam fakt nieprzeprowadzenia tego rodzaju dowodu, zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, nie może być postrzegany jako istotne uchybienie przepisom proceduralnym. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, podnieść na wstępie należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Chybione też a przy tym częściowo niepoprawnie sformułowane okazały się zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 216 § 1 i 2 w zw. z art. 112, 113 i 114 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co polegało na bezpodstawnym przyjęciu, że nie została wydana wobec skarżącej decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości, o których zwrot występuje albo też że nieruchomość strony skarżącej nie została uprzednio wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.). Przepisy art.112, 113 i 114 u.g.n. składają się bowiem z szeregu jednostek tredakcyjnych a w takiej sytuacji obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne sprecyzowanie, ktory przepis (artykuł, ustęp, punkt ) czyni przedmiotem zarzutu a który to obowiązek nie został jednak w tym przypadku zrealizowany. Po myśli natomiast art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 u.g.n., zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, czyli jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak z powyższego zatem wynika, przepisy te nie miały w niniejszej sprawie zastosowania bowiem dotyczą one tylko sytuacji, w której nabycie nieruchomości przez podmiot publicznoprawny nastąpiło na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej a nie kiedy zmiana właściciela nieruchomości dokonała się na drodze cywilnoprawnej, jak miało to miejsce w analizowanej sprawie. Nietrafny był przy tym pogląd, że wykładnia w/w przepisów, która miałaby być dokonywana w kontekście przepisów konstytucyjnych (art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 oraz 3 Konstytucji RP) mogła prowadzić do przyjęcia, że pod pojęciem wywłaszczenia, użytym w art. 136 ust. 1 u.g.n., można było rozumieć także zbycie nieruchomości w drodze umowy cywilnej, zawartej po dniu 1 stycznia 1998 r. Wspomniany przepis, jak to wyżej zostało powiedziane, expressis verbis dotyczy tylko decyzji wywłaszczeniowych. Poszerzenie zaś stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o przypadki, w których podmiot publicznoprawny nabył w przeszłości nieruchomość w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej jest uregulowane przepisami szczególnymi, którymi są art. 216 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Wywłaszczenia oraz przejęcia nieruchomości były dokonywane na przestrzeni dziesięcioleci a - w związku z tym - na podstawie różnych przepisów prawa. Z tej przyczyny ustawa o gospodarce nieruchomościami, w przepisach przejściowych, szczegółowo określa, do jakich nieruchomości stosuje się jej przepisy o zwrocie nieruchomości i temu zagadnieniu w szczególności poświęcony został w/w art. 216 u.g.n. W związku z tym, skoro ustawodawca w tym szczególnym artykule nie przewidział umów zawartych po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie można wykładać art. 136 § 1 u.g.n. w taki sposób, jak chce tego skarżąca, to jest twierdzić, że może mieć on zastosowanie także do przypadku nabycia przez gminę nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu 1 stycznia 1998 r. (dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tego rodzaju wykładnia byłaby bowiem sprzeczna z samą istotą regulacji prawnej zawartej w art. 216 u.g.n., a która to regulacja ma charakter wyjątkowy. Podnieść też w tym miejscu wypada, że analizowana problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem tego Sądu, wprawdzie na podstawie art. 216 u.g.n. w niektórych przypadkach zostało dopuszczone żądanie zwrotu nieruchomości zbytej przez właściciela w drodze umowy, ale dotyczy to tylko umów zawartych pod rządami ustaw gruntowych z 1958 r. i 1985 r. Sprzedaż nieruchomości na podstawie umowy, zawartej już w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia natomiast przyjęcia poglądu, że w takim przypadku były właściciel może żądać zwrotu sprzedanej nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko, że przepis art. 136 § 3 u.g.n. znajduje zastosowanie również wówczas, gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., pozostaje bowiem w sprzeczności z przepisami art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n., gdyż jest niedopuszczalne, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (vide: wyroki z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13 i z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 699/14). W wyroku natomiast z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 927/14) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 u.g.n. technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może "dodawać" art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Poglądy te podziela w pełni skład orzekający podnosząc jednocześnie, że nie dostrzega, aby przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. mógł być traktowany jako niezgodny z porządkiem konstytucyjnym. O ile bowiem w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nabywanie i przejmowanie nieruchomości przez podmiot publicznoprawny niejednokrotnie dokonywało się jedynie formalnie na podstawie umowy, ale w rzeczywistości umowa ta miała charakter niedobrowolny, o tyle po wejściu w życie w/w ustawy takich sytuacji już nie ma. Nic nie stoi też na przeszkodzie by w sytuacji, w której właściciel nieruchomości zbył ją po dniu 1 stycznia 1998 r. na rzecz podmiotu publicznego w drodze czynności cywilnoprawnej a podmiot publiczny stoi obecnie na stanowisku, że nieruchomość ta jest dla niego zbędna, doszło między stronami do zawarcia nowej (odwrotnej) umowy. Powyższa wykładnia przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości czyni zbędnym zarówno wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o konstytucyjność art. 136 ust. 3 u.g.n. jak i odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 pkt 10 u.g.n. w związku z art. 112 § 1 i 2 u.g.n. Przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie miały bowiem znaczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.