II SA/Łd 276/16

Dnia 24 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) dalej przywoływanej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania D. R., od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 19B, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0627ha; nr [...] o powierzchni 0,0231ha; nr [...] o powierzchni 0,3750ha; nr [...] o powierzchni 0,0261ha; nr [...] o powierzchni 0,0403ha, w obrębie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 22 maja 2015r. D. R. wystąpiła do Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. A 19B, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działki od nr [...] do nr [...] o powierzchni 52ary 73m2. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 782), dalej przywoływanej jako "u.g.n.", w związku z art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. A 19B, wskazując, iż na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] Gmina Miasta P. nabyła od D. R. niezabudowaną nieruchomość położoną w P. przy ul. A 19B, składającą się z działek oznaczonych kolejnymi numerami od nr [...] do nr [...] o ogólnym obszarze 52ar 72m2. Pismem z dnia 17 czerwca 2015r., znak: [...] Urząd Miejski w P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami poinformował, że przedmiotowa nieruchomość jest obecnie przedmiotem dzierżawy w części obejmującej teren o powierzchni 2700m2. Ponadto wskazano, iż jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] przedstawiciele Gminy Miasta P. powołali się na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...], Nr [...] w sprawie m.in. zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy Miasta P. oraz opinię urbanistyczną Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki z dnia 3 listopada 1998r. Nr [...] stwierdzającą, że zgodnie z ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., działka nr [...] przy ul. A 19B, przeznaczona była pod mieszkalnictwo wielorodzinne na głębokości około 300m od ulicy A i pod mieszkalnictwo jednorodzinne w pozostałej części i mogłaby być wywłaszczona, stosownie do przepisów art. 112 i następnych u.g.n. Wskazano nadto, iż Gmina Miasta P. zakupiła nieruchomość położoną w P. przy ul. A 19B o powierzchni 5.272m2 celem powiększenia zasobów gruntów przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne oraz wielorodzinne. Podkreślono także, że inwestycja w postaci mieszkalnictwa wielorodzinnego i mieszkalnictwa jednorodzinnego nie mieści się w żadnej kategorii celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. w jej brzmieniu obowiązującym w 1998r., a gdyby ustawodawca uznał realizację mieszkalnictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego za cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, to z pewnością wymieniłby go w ww. przepisie. W następstwie rozpoznania odwołania wnioskodawczyni od decyzji organu I instancji Wojewoda [...] wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowiący, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest oddanie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Organ podkreślił, że brzmienie powyższych przepisów wskazuje, iż możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca powiązał w sposób ścisły z jej zbędnością na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Aby zatem prawidłowo rozstrzygnąć sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy ustalić cel wywłaszczenia oraz czas i stopień realizacji tego celu. Organ podkreślił, iż przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadę zwrotu odnosi do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych, natomiast art. 216 u.g.n. dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998r. Organ odwoławczy odnosząc się do powyższej konstatacji podkreślił, że przepisy określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przewidują możliwości ubiegania się o jej zwrot, jeśli jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej po dniu 1 stycznia 1998r. Wykładnia art. 136 oraz art. 137 u.g.n. prowadzi do wniosku, że z tego rodzaju roszczeniem można wystąpić jedynie wówczas, gdy przejście prawa własności nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest bowiem mowa o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast art. 137 u.g.n. precyzuje, w jakich konkretnie sytuacjach nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast w stosunku do postanowień zawartych w art. 216 u.g.n zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, iż mimo braku w dziale III, rozdziale 6 u.g.n. unormowania, które expressis verbis zrównywałoby pojęcie wywłaszczenia z umową cywilnoprawną, której przedmiotem jest przeniesienie na podmiot publiczny prawa rzeczowego do nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych, to przepisy art. 136 i następne u.g.n., znajdują zastosowanie również w przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej już pod rządami tej ustawy (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Gl 1468/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak ostatecznie stwierdzono, że "niedopuszczalne jest (...) aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n." (vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2015r. w sprawie I OSK 1698/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w ocenie organu gdyby nawet uznać za słuszny powyższy pogląd wyrażony przez sąd I instancji, to inwestycja w postaci budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego nie mieści się w żadnej kategorii celów publicznych. Do powyższego nie można także odnieść uregulowania art. 6 pkt 10 u.g.n., bowiem przepis ten dotyczy tylko tych przypadków, gdy przepisy innych ustaw wyraźnie określają, iż daną dziedzinę z woli ustawodawcy uznaje się za realizację celu publicznego w rozumieniu u.g.n. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w odwołaniu, iż gminne budownictwo mieszkaniowe jest zadaniem własnym gminy czyli jest zadaniem użyteczności publicznej, a w konsekwencji stanowi cel publiczny, organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie "cel publiczny", w rozumieniu u.g.n. nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła D. R., zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego z urzędu; b. art. 80 K.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w sprawie i przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego; c. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak w wydanej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przewidują możliwości ubiegania się o jej zwrot, jeśli jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej po dniu 1 stycznia 1998r., kiedy w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację należało uznać, że skarżąca w rzeczywistości została wywłaszczona i należy się jej zwrot nieruchomości; b. art. 137 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana przez Gminę Miasta P. na określony cel tj. mieszkalnictwo jednorodzinne i wielorodzinne w określonym terminie; c. art. 112 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie kiedy przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona przez Gminę Miasta P. w planie zagospodarowania przestrzennego pod mieszkalnictwo jednorodzinne i wielorodzinne, a zatem doszło do faktycznego wywłaszczenia bowiem skarżąca i tak nie mogła korzystać w pełni z posiadanej nieruchomości; d. art. 6 pkt. 10 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego przez Gminę Miasto P. nie stanowi realizacji celu publicznego pomimo, że cel taki wynika z innych ustaw, jak chociażby: z ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego; z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym; z ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; e. art. 7 ust. 1 pkt. 7 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie, kiedy zadaniem własnym każdej gminy jest budownictwo mieszkaniowe, które pozostaje zadaniem użyteczności publicznej, f. art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że realizacja mieszkalnictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego przez Gminę Miasta P. może wynikać również z wymienionych w tym przepisie ustaw, a organ II instancji nie wypowiedział się w swojej decyzji w tym zakresie. W oparciu o art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym strona skarżąca wniosła o rozważenie przez sąd administracyjny wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w przedmiocie wypowiedzenia się czy art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. w zakresie w jakim uzależnia zwrot poprzedniemu właścicielowi jego nieruchomości od formalnego wydania uprzednio przez organ administracji decyzji wywłaszczeniowej jest zgodny z wzorcem konstytucyjnym wyrażonym w art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu przedmiotem oceny legalności jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o odmowie zwrotu D. R. nieruchomości położonej w P. przy ul. A 19B. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Istotą postępowania, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest odwrócenie skutków wywłaszczenia nieruchomości, w tych przypadkach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta. Roszczenie o zwrot takiej nieruchomości pełni podwójną rolę: restytucyjną – chroni bowiem interes osoby, której nieruchomość przejęto na cele publiczne i umożliwia jej odzyskanie utraconego prawa do rzeczy oraz prewencyjną – gdyż nakłada na właściwe organy obowiązek rozważenia zasadności nabycia takiej nieruchomości oraz obowiązek realizacji celu publicznego w określonym czasie. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, czyli jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącą a organami administracji publicznej sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy osoba, która zbyła nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej po dniu 1 stycznia 1998r. na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może skutecznie w trybie art. 136 i następne u.g.n. ubiegać się o jej zwrot w sytuacji, gdy cel publiczny nie został na tej nieruchomości zrealizowany. W realiach niniejszej sprawy na tak postawione zagadnienie nie można odpowiedzieć twierdząco, bowiem literalna wykładnia przepisów art. 136 oraz art. 137 u.g.n. prowadzi do jednoznacznych wniosków, że z żądaniem zwrotu nieruchomości w powyższym trybie można wystąpić jedynie wówczas, gdy przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu. W art. 136 ust. 3 u.g.n. jest bowiem mowa o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast przepis art. 137 u.g.n. precyzuje, w jakich konkretnie sytuacjach nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Opierając się zatem wyłącznie na literalnym brzmieniu przywołanej regulacji, działaniom organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie nie można przypisać zarzutu wadliwego stosowania przepisów prawa materialnego. Niezależnie jednak od zgodności zastosowanej przez organy wykładni z regułą interpretacyjną "clara non sunt interpretanda", to dodatkowo należy wskazać, iż dokonana wykładnia pozostaje w zgodzie z koniecznością ścisłego (zawężającego) interpretowania przepisów o wyjątkowym charakterze i nie kreuje nowej normy porządku prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2015r. w sprawie I OSK 1698/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Dokonując wykładni przepisów statuujących instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano także na treść art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n., które jednoznacznie stanowią, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości oraz, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Zatem stanowisko skarżącej, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie również wówczas, gdy nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, pozostaje w sprzeczności z powyższymi regulacjami u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2015r. w sprawie I OSK 1698/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto proponowane przez skarżącą rozumienie art. 136 ust. 3 u.g.n. pozostaje w sprzeczności z art. 216 u.g.n. Skoro mocą tego przepisu zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych, to niemożliwe do zaakceptowania byłyby takie skutki zastosowanej wykładni, które rozszerzałyby stosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na nieruchomości, które nie tylko nie zostały wywłaszczone, ale też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2015r. w sprawie I OSK 1698/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Tak więc skoro sporna nieruchomość nie została wywłaszczona decyzją administracyjną, ale nabyta umową sprzedaży sporządzoną w przypisanej przez prawo formie aktu notarialnego, to nie istnieje aktualnie możliwość skutecznego domagania się jej zwrotu w trybie przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. z tej przyczyny, że stała się zbędna na cel, na który została nabyta. Tym samym kwestionowane decyzje odmawiające zwrotu tejże nieruchomości uznać wypada za odpowiadające prawu. Przedstawiona powyżej interpretacja nie pozwala na formułowanie wątpliwości co do zgodności przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. z normami Konstytucji R.P., stąd Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z tegoż przepisu, w zakresie w jakim uzależnia zwrot poprzedniemu właścicielowi jego nieruchomości od formalnego wydania decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, iż nie budzi zastrzeżeń Sądu sposób gromadzenia i oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Z okoliczności ustalonych przez organy jasno wynika sposób i tryb nabycia przedmiotowej nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z konkretnych postanowień umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego wynika w szczególności, że ewentualne wywłaszczenie nieruchomości mogłoby nastąpić w trybie przepisów u.g.n., nie zaś na podstawie jakichkolwiek innych aktów wymienionych w art. 216 u.g.n. Nie sposób zatem zakwestionować, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta P. nastąpiło w drodze kontraktu cywilnego, przy jednoczesnym braku dowodów wskazujących na to, że nastąpiło to w drodze decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca w toku postępowania nie wskazywała dowodów, które – wbrew ustalonej w sprawie sekwencji zdarzeń – miałyby świadczyć o tym, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona mocą decyzji administracyjnej. Zarzut skarżącej o naruszeniu przepisów postępowania tyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego jest zatem bezpodstawny Jakkolwiek nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej pod rządami u.g.n. przesądza o braku możliwości domagania się jej zwrotu w trybie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. – i to bez względu na cel, którego realizacja była przyczyną nabycia nieruchomości – to należy przyznać rację organom, że cel w postaci realizacji mieszkalnictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego nie mieści się w żadnej kategorii celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. w jej brzmieniu obowiązującym w 1998r. Powyższy cel – na co zasadnie wskazywały organy – nie wynika także z przepisów odrębnych ustaw, o których mowa w art. 6 pkt 10 u.g.n. Strona skarżąca nie wskazała zresztą z jakich ustaw odrębnych taki publiczny cel miałby wynikać, ograniczając się wyłącznie do zarzutu niezbadania tej kwestii przez organy i powołując się bądź na przepisy o charakterze ustrojowym, jak w przypadku ustawy o samorządzie gminnym, bądź na przepisy ustaw derogowanych na wiele lat przed zbyciem nieruchomości. Nie deprecjonując stanowiska skarżącej, która wskazuje, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była realizacja zadań "użyteczności publicznej" posiadających "pierwiastek publiczny", to należy jednak wyraźnie wskazać, iż zadania te nie były celem publicznym w rozumieniu przepisów u.g.n. Samo określenie konkretnego działania, urządzenia lub obiektu za cele publiczne nie jest wystarczające. Konieczne jest aby przepis ustawy wprost nazywał je celem publicznym (vide: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2000r. w sprawie SA/Bk 901/99, niepublikowany; vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 listopada 2009r. w sprawie II SA/Sz 798/09; wyrok WSA w Lublinie dnia 22 września 2015r. w sprawie II SA/Lu 77/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konstatacja czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 112 u.g.n. skoro przepis ten odnosi się wyłącznie do obszarów przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie sposobu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta P. deprecjonuje zarzut, że "skarżąca w rzeczywistości została wywłaszczona". Precyzyjne ustalenia organów w zakresie czynności prawnych podejmowanych przez strony dla przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości nie pozwalają utożsamić kontraktu cywilnoprawnego i decyzji administracyjnej, tak w zakresie ich przyczyn, treści, jak i skutków. Stanowisko skarżącej w tym zakresie pozbawione jest zatem oparcia w prawie. Okolicznością, która nie była kwestionowana przez organy jest niezrealizowanie celu, dla którego przedmiotowa nieruchomość została nabyta. Fakt ten w żadnej mierze nie usprawiedliwia jednak zarzutu naruszenia art. 137 u.g.n., skoro samodzielnie nie stanowi on podstawy zwrotu każdej zbędnej nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie tych odjętych właścicielowi w drodze wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.). a.tp.