II OSK 1024/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2358/18 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa M. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Zarządu Województwa M. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odwołania członka zarządu. Sąd wskazał, że uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie odwołania oraz powołania członków Zarządu WFOŚiGW nie mają charakteru publicznoprawnego, ani nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona uchwała dotyczy sfery stosunków cywilnych, a nie administracyjnoprawnych, nie ma zatem charakteru publicznoprawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek bądź uprawnienie do żądania przez skarżącego podjęcia przez Radę Nadzorczą uchwały w przedmiocie powołania lub odwołania członka zarządu. W ocenie Sądu, nie można także uznać, aby uchwała Rady Nadzorczej WFOŚiGW o odwołaniu lub powołaniu członka zarządu stanowiła akt o podwójnym charakterze, tj. akt o charakterze publicznoprawnym, powodujący zarazem skutki w sferze prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 400 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej: P.o.ś. lub Prawo ochrony środowiska, Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.). Dlatego też nie sposób utożsamiać podejmowania tego rodzaju uchwał z wykonywaniem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 400j ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zarządy wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Ustawodawca przewidział w art. 400j ust. 2a, że jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu. Sąd zwrócił uwagę, że wykładnia językowa art. 400j ust. 2a P.o.ś. wskazuje jedynie na obowiązek powołania, natomiast art. 400j ust. 2 P.o.ś. stanowi o powoływaniu i odwoływaniu członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Jak podał organ w odpowiedzi na skargę, zasadne wydaje się zastosowanie wykładni celowościowej ww. przepisu, bowiem rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu powołując członka zarządu wykonuje w tym przypadku czynności z zakresu prawa pracy, dlatego też przepisy art. 400j ust. 2 i ust. 2a należy interpretować łącznie. Zdaniem organu, jeżeli rada nadzorcza złożyła wniosek o odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu, a zarząd województwa nie uwzględnił tego wniosku w terminie, wówczas rada nadzorcza może odwołać członka zarządu wojewódzkiego funduszu na podstawie art. 400j ust. 2a P.o.ś., bowiem kompetencja do powołania zarządu wojewódzkiego funduszu obejmuje także odwołanie dotychczasowego zarządu. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 400r ust. 4 P.o.ś., o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu w całości albo w części orzeka, w drodze decyzji, organ nadzoru w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 400r ust. 8 P.o.ś. Na podstawie art. 400r ust. 10, przepisy powyższe stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są wojewodowie. Ewentualna kontrola zgodności z prawem kwestionowanej uchwały mogłaby mieć miejsce wyłącznie w przypadku uruchomienia przez organ nadzoru trybu opisanego powyżej. Z przedstawionych przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Zarząd Województwa M. Postanowienie zaskarżył w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchwały Rady Nadzorczej WFOŚIGW w Warszawie o odwołaniu i powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie mają charakteru publicznoprawnego w związku z czym nie należą do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a przez to także naruszenie art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, wobec odmowy skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej; b. art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenia się do lakonicznych stwierdzeń o charakterze uchwał Rady Nadzorczej WFOŚiGW; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a. art. 400j ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1722 ze zm.) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie że podjęcie przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW uchwał o odwołaniu i powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy przepis ten wprost przewiduje przeniesienie kompetencji (uprawnień) do wyboru członków zarządu funduszu na radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu w przypadku niepowołania członków zarządu przez zarząd województwa; b. art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że uchwały Rady Nadzorczej WFOŚIGW w W. o odwołaniu i powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowią aktów o podwójnym charakterze, tj. o charakterze publicznoprawnym, powodującym zarazem skutki w sferze prawa pracy, w sytuacji gdy brzmienie tego przepisu wskazuje, że w innych, uregulowanych ustawą sprawach trybu i powoływania członków zarządu wojewódzkiego funduszu mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego, skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania i odwołania na te stanowiska. W oparciu o powyższe zarzuty Zarząd Województwa M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Zarząd Województwa M. wniósł skargę na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania członka zarządu. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 400j ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej zwaną: P.o.ś. lub Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 400j ust. 1 P.o.ś., zarządy wojewódzkich funduszy liczą od 1 do 2 członków. Zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy (art. 400j ust. 2). Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszy zgodnie z tym wnioskiem powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu (art. 400j ust. 2a). Powołanie, o którym mowa w ust. 2 i 2a, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (art. 400j ust. 3). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 400j ust. 3 P.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że uchwały Rady Nadzorczej WFOŚiGW w W. o odwołaniu i powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowią aktów o podwójnym charakterze, tj. o charakterze publicznoprawnym, powodującym zarazem skutki w sferze prawa pracy, w sytuacji, gdy brzmienie tego przepisu wskazuje, że w innych, uregulowanych ustawą sprawach trybu i powoływania nowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania i odwołania ich ze stanowiska. Analizę charakteru uchwały rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że rada nadzorcza uprawniona do podjęcia uchwały jest organem wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 400e Prawa ochrony środowiska). Wojewódzkie fundusze są zaś instytucjami ochrony środowiska (art. 386 pkt 3), których celem jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-9a, 11-22 i 24-42 (art. 400b ust. 2). Forma organizacyjna w jakiej działają wojewódzkie fundusze została im nadana przepisem art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zwane dalej "wojewódzkimi funduszami", są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 1. Chodzi o ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.). Natomiast jak stanowi art. 400 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.). Oznacza to, że nie są utworzone w celu wykonywania zadań województwa. Pozwala na to przyjęcie, że akty organów wojewódzkich funduszy nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Działalność wojewódzkich funduszy podlega nadzorowi wojewody przewidzianemu w art. 400r ust. 10 w związku z ust. 2-9 Prawa ochrony środowiska. W ramach tego nadzoru Wojewoda może stwierdzić nieważność uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu (art. 400r ust. 10 w związku z art. 400 ust. 4 i 6 Prawa ochrony środowiska). W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o decyzję organu nadzoru stwierdzającą nieważność uchwały (art. 400r ust. 4). Ponadto, skarga nie została wniesiona przez organ nadzoru w trybie art. 400r ust. 8. Jest oczywiste, że zarząd województwa nie pełni wobec działalności wojewódzkich funduszy roli organu nadzoru. Przepisy Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII Prawa ochrony środowiska nie przewidują możliwości zaskarżenia uchwały rady nadzorczej poza uprawnieniem wojewody w ramach nadzoru. Takiego uprawnienia dla innych, niż organ nadzoru, podmiotów, nie można wywodzić z art. 400j ust. 3. Po pierwsze, z przepisu tego wynika jedynie, że powołanie, o którym mowa w ust. 2 i 2a, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Po drugie, abstrahując do trafności takiej oceny, ewentualny publicznoprawny aspekt uchwały sam w sobie nie oznacza, że uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, nie ma przepisu, na podstawie którego wniesienie takiej skargi byłoby dopuszczalne. Najpierw przypomnieć można, że z uwagi na art. 400 ust. 3 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nie jest możliwe posłużenie się podstawą w postaci art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. ustawy o samorządzie województwa. Odnotować trzeba, że przepisy Rozdziału 4 nie zawierają regulacji odpowiadającej przepisowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest oczywiste, że uchwała rady nadzorczej o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jako uchwała z zakresu administracji publicznej. Niezależnie od argumentacji odnoszącej się do ustrojowej roli rady nadzorczej dodać można, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie ma podstaw do przyjęcia, że jeśli zarząd województwa wnosi skargę na uchwałę rady nadzorczej z powołaniem się na art. 400r ust. 8 Prawa ochrony środowiska, to nie powinna być ona odrzucona z powodu niedopuszczalności skargi, gdyż spór dotyczy wówczas legitymacji skargowej, której brak może co najwyżej skutkować oddaleniem skargi. Po pierwsze, jak już wynika z powyższych rozważań, skarga wnoszona na podstawie art. 400r ust. 8 jest elementem szczególnej procedury administracyjnej – nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy w przedmiocie finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ta szczególna procedura przewiduje tylko jeden rodzaj skargi uzupełniający katalog aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jest to skarga organu nadzoru możliwa do wniesienia w warunkach art. 400r ust. 8 w związku z art. 400r ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Dopuszczenie na podstawie tego przepisu możliwości wniesienia skargi przez każdego, kto ma w tym interes prawny, byłoby obejściem stanu prawnego, w którym skarga oparta na kryterium interesu prawnego (na podobieństwo art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 90 ustawy o samorządzie województwa) nie jest przewidziana. Wniesienia skargi, uruchamiającej sądową kontrolę, poza procedurą nadzorczą określona w art. 400r Prawa ochrony środowiska, nie przewidziano w przepisach Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII Prawa ochrony środowiska, ani w żadnych innych przepisach. Nie jest zatem spełniona przesłanka przedmiotowa dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. Po drugie, jest oczywiste, że zarząd województwa nie jest organem nadzoru uprawnionym do wniesienia skargi opartej na art. 400r ust. 8 P.o.ś. Organem tym jest wojewoda. Ustalenie tej okoliczności ustrojowej nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Warto odnotować, że w zbliżonych sytuacjach procesowych, w których brak legitymacji skargowej jest oczywisty, procedury: administracyjna i sądowowoadministracyjna nie przewidują merytorycznego badania zasadności żądania (art. 61a § 1 K.p.a., art. 149 § 3 K.p.a., art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Utrwalony jest także pogląd o niedopuszczalności skargi wnoszonej przez podmiot, w tym przypadku gminę, który wnosząc skargę działa poza ramami ustrojowymi i procesowymi przewidzianymi dla tego podmiotu w systemie prawa (patrz m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06 i orzecznictwo tam przywołane; postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09 i orzecznictwo tam przywołane). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 400j ust. 2a Prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że podjęcie przez Radę Nadzorczą WFOŚiGW uchwał o odwołaniu i powołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Warunkiem koniecznym dla przyjęcia, że analizowana uchwała należy do wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 aktów lub czynności, jest to aby dotyczyła ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie będące przedmiotem uchwały to pełnienie funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu. Od razu zatem stwierdzić należy, że nie chodzi o "uprawnienie" określonego podmiotu, w tym przypadku rady nadzorczej, do powołania osoby na członka zarządu lub odwołania członka zarządu. Jest to kompetencja organu wojewódzkiego funduszu do dokonania czynności prawnej, przyznana temu organowi w omawianym przepisie ustawy. Uprawnienie do pełnienia funkcji członka zarządu nie wynika z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uchwała o powołaniu nie potwierdza wynikającego z przepisów prawa uprawnienia osoby do powołania na członka zarządu. Podobnie, uchwała o odwołaniu nie oznacza pozbawienia uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, polegającego na pełnieniu funkcji członka zarządu. Ponadto, uchwała nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Analizę tego zagadnienia poprzedzić należy uwagą, że akt lub czynność nie stanowią takiej konkretyzacji praw i obowiązków stosunku administracyjnoprawnego jak decyzja administracyjna. W tym znaczeniu wydania aktu lub podjęcia czynności nie poprzedza postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Musi jednak istnieć materialna podstawa administracyjna do wydania aktu lub podjęcia czynności. Podstawa ta pozwala na przyjęcie, że istnieje stosunek administracyjnoprawny, w którym konkretyzacja praw i obowiązków następuje z mocy prawa, ale wymaga potwierdzenia przez organ w formie aktu lub czynności. Do załatwiania spraw administracyjnych, w formie decyzji, ale także w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a., powołane są organy administracji publicznej. Uchwała o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie spełnia przesłanek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Ocenę te potwierdzają przepisy Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII Prawa ochrony środowiska Jest bezsporne, że akty administracyjne mogą być wydawane przez organy administracji w rozumieniu funkcjonalnym, co zresztą wynika z art. 5 § 2 pkt 3 in fine w związku z art. 1 pkt 2 K.p.a. Określony podmiot może być uznany za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, gdy będzie właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, którą stanowi, przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58). O organie administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym można zatem powiedzieć, gdy organ niebędący organem administracyjnym w znaczeniu ustrojowym będzie kompetentny do podjęcia decyzji stosowania materialnego prawa administracyjnego i ustanowienia nią normy indywidualnej (patrz: J. Borkowski, B. Adamiak, [w:] J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 17). Uchwała nie stanowi "rozstrzygnięcia" sprawy administracyjnej w znaczeniu wyżej podanym. Jest czynnością procesową z zakresu prawa pracy, polegającą na obsadzie stanowiska w organie (zarządzie) instytucji ochrony środowiska funkcjonującej w ramach organizacyjnych samorządowej osoby prawnej. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne innego organu tej osoby prawnej, mieszczące się w zakresie ustawowej kompetencji tego organu (rady nadzorczej). Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia do powołania przez radę nadzorczą. Podsumowując można powtórzyć, że powołanie lub odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowi sprawy administracyjnej załatwianej w drodze aktu indywidualnego stosowania prawa, a rada nadzorcza nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, zaś podejmując uchwałę nie jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. Inną kwestią jest to, czy powołanie członka organu samorządowej osoby prawnej, niezależnie od charakteru cywilnoprawnego, ma aspekt publicznoprawny. Z uwagi jednak na to, że akt tego powołania nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego na podstawie powołanych wyżej ustaw samorządowych, a nadto, analizowana procedura, unormowana w sposób szczególny w przepisach Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII Prawa ochrony środowiska, podlega zaskarżeniu tylko w zakresie wskazanym w art. 400r Prawa ochrony środowiska, ewentualny aspekt publicznoprawny uchwały nie ma wpływu na możliwość wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego. W konsekwencji nie są skuteczne także zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.