VII SA/Wa 285/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi E. C. i K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę VII SA/Wa 285/18 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...].11.2017 r [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. i K. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].08.2017r, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r zobowiązał E. i K. C. do wykonania w terminie do dnia 31 marca 2018r. obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego w taki sposób aby nie przekraczała ona 10 m2. Wszystkie roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu wskazał, iż sprawa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...], była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem II instancji jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Ostatnim wyrokiem zapadłym w niniejszej sprawie był wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.11.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14, którym oddalono skargę E.C. i K. C. na decyzję [...] WINB nr [...] z dnia [...].03.2014r., którą uchylono w całości decyzję PINB w [...] nr [...] z dnia [...].09.2011r. w przedmiocie nakazania odwołującym się wykonania rozbiórki budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy około 45 m2, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...]- gmina [...] i umorzono postępowanie przed organem I instancji. W powyższej decyzji [...] WINB wskazał m.in. że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku gospodarczego organ powiatowy winien wdrożyć procedurę opisaną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż wymiary wybudowanego budynku gospodarczego nie zgadzają się z wymiarami podanymi w zgłoszeniu zamiaru jego budowy. Natomiast WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.11.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14 wskazał, że: "Z materiału dowodowego wynika, że (...) zrealizowano drugi budynek o funkcji gospodarczej o wymiarach 13,98 m2 (razem z ociepleniem), na zgłoszenie dokonane w dniu 18 marca 2004r. (...) zgłoszenie obejmowało dobudowę, przy istniejącym budynku gospodarczym budynku gospodarczego z gazobetonu o powierzchni zabudowy do 10 m2. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że skoro inwestor (...) zgłosił zamiar budowy budynków gospodarczych, a zrealizował budynek o funkcji mieszkalnej (rekreacyjnej) i budynek gospodarczy, to należy prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne: jedno w stosunku do budynku rekreacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, drugie w stosunku do obiektu gospodarczego na podstawie art. 50 i 51 cyt. ustawy. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga (wyłącznie) budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. (...) Wobec treści przytoczonego wyżej art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy o podanej w zgłoszeniu zamiaru budowy budynku gospodarczego (dokonanym w 2004r.) pow. zabudowy 10 m2, przy realizacji budynku większego, bo o pow. 13, 38 m2 postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tryb wymieniony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego znajduje bowiem zastosowanie również w przypadku wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zgłoszenia. jeżeli do takich wniosków dojdzie organ w ponownie prowadzonym postępowaniu ". Powyższe stanowisko Sądu zostało poparte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 25.11.2016r., sygn. akt II OSK 463/15, oddalił skargę kasacyjną E. i K. C. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27.11.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14. Stosując się do wiążącej oceny prawnej organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...], będącej własnością E. i K. C.. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizowano na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] marca 2004r. Jednakże zgłoszenie to obejmowało dobudowę, przy istniejącym budynku gospodarczym budynku gospodarczego z gazobetonu o powierzchni zabudowy do 10 m2. W toku postępowania ustalono natomiast, że powierzchnia zabudowy spornego budynku jest większa niż 10 m2. Organ powiatowy w trakcie przeprowadzonych w dniu 01.03.2013r. czynności kontrolnych ustalił, iż powierzchnia przedmiotowego obiektu wynosi 13,98 m2 wraz z ociepleniem. Natomiast z operatu technicznego autorstwa uprawnionego geodety I. B. wynika, że wymiary tego obiektu to 4.89 m x 2,45 m (powierzchnia zabudowy 11,98 m2). Wprawdzie w/w ustalenia różnią się od siebie jednak zarówno w jednym jak i drugim przypadku powierzchnia zabudowy przekracza dopuszczalne zgłoszone 10 m2. Zaistniałe odstępstwo od zgłoszenia można jednak usunąć nakazując doprowadzenie spornego budynku gospodarczego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem złożonym Staroście [...] w dniu [...].03.2004r. Dlatego zdaniem organu odwoławczego PINB w [...] prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie na to, iż na jego podstawie można nałożyć na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych naprawiających ewentualne naruszenia prawa bądź też odstępstwa od zgłoszenia. A zatem organ powiatowy w pierwszej kolejności obowiązany jest do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki zakres robót który to umożliwi. W niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...].08.2017r., PINB w [...] nakazał E. i K. C. doprowadzenie w terminie do dnia 30 listopada 2017r- budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, czyli ze zgłoszeniem złożonym Staroście w dniu [...].03.2004r. poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego w taki sposób aby nie przekraczała ona 10 m2. Wobec okoliczności, iż termin na wykonanie obowiązków nałożonych skarżoną decyzją upłynął. [...]WINB postanowił w tym zakresie orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. wyznaczając nowy termin do dnia 31.03.2018r. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wskazał, iż przedmiotowy obiekt powstał na terenie, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, o czym stanowi § 36 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].12.2003r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak zgłoszenie dokonane przez inwestorów w Starostwie [...] w [...] w dniu [...].03.2004r., zostało przyjęte bez sprzeciwu. Istnienie skutecznego zgłoszenia obiektu budowlanego jest swoistym potwierdzeniem jego legalności, dlatego też tutejszy organ jak i PINB w [...] nie ma podstaw aby podważać samą legalność omawianego budynku Skarżącym nie można bowiem zarzucić dokonania samowoli budowlanej, zaś PINB w [...] kwestionowaną decyzją nakazał wykonać skarżącym określone roboty budowlane, natomiast nie miał obowiązku opisywać sposobu i technologii wykonania tych robót. Ponadto [...]WINB wskazał, że nakazane roboty winny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i K. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez pomijanie w toku postępowania oraz w skarżonej decyzji postanowień prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz poprzez całkowite lekceważenie interesu Skarżących, a wręcz nakazanie im działań, które są niemożliwe do zrealizowania zgodnie z prawem; 2. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez nieokreślenie czynności lub robót, których wykonanie organ uznał za konieczne dla doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem; 3. naruszenie prawa miejscowego w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane zwłaszcza art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. a) w związku z art. 30 ust. 1 pkt.2, skutkujące nieważnością wydanej decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2), 5), 6) i 7) KPA), gdyż jej wykonanie naraziłoby Skarżących na odpowiedzialność karną z art. 90 Prawa Budowlanego, to jest: naruszenie § 36 uchw ały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenie istnienia przedmiotowego budynku obowiązuje zakaz lokalizowania robót budowlanych oprócz prac związanych z regulacją i utrzymaniem wód, a co za tym idzie wykonanie obowiązku wskazanego w skarżonej decyzji jest niemożliwe. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.11.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazanym wyrokiem oddalono skargę E. C. i K. C. na decyzję [...] WINB nr [...] z dnia [...].03.2014r., którą uchylono w całości decyzję PINB w [...] nr [...] z dnia [...].09.2011r. w przedmiocie nakazania odwołującym się wykonania rozbiórki budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy około 45 m2, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...]- gmina [...] i umorzono postępowanie przed organem I instancji. W powyższej decyzji [...] WINB wskazał m.in. że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku gospodarczego organ powiatowy winien wdrożyć procedurę opisaną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż wymiary wybudowanego budynku gospodarczego nie zgadzają się z wymiarami podanymi w zgłoszeniu zamiaru jego budowy. Natomiast WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.11.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14 wskazał, że: "Z materiału dowodowego wynika, że (...) zrealizowano drugi budynek o funkcji gospodarczej o wymiarach 13,98 m2 (razem z ociepleniem), na zgłoszenie dokonane w dniu [...] marca 2004r. (...) zgłoszenie obejmowało dobudowę, przy istniejącym budynku gospodarczym budynku gospodarczego z gazobetonu o powierzchni zabudowy do 10 m2. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że skoro inwestor (...) zgłosił zamiar budowy budynków gospodarczych, a zrealizował budynek o funkcji mieszkalnej (rekreacyjnej) i budynek gospodarczy, to należy prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne: jedno w stosunku do budynku rekreacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, drugie w stosunku do obiektu gospodarczego na podstawie art. 50 i 51 cyt. ustawy. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga (wyłącznie) budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. (...) Wobec treści przytoczonego wyżej art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy o podanej w zgłoszeniu zamiaru budowy budynku gospodarczego (dokonanym w 2004r.) pow. zabudowy 10 m2, przy realizacji budynku większego, bo o pow. 13, 38 m2 postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tryb wymieniony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego znajduje bowiem zastosowanie również w przypadku wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zgłoszenia. jeżeli do takich wniosków dojdzie organ w ponownie prowadzonym postępowaniu ". W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał również, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Organ ustalił bowiem, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (uzupełnionego podczas kontroli w dniu [...] marca 2013 r.), że " inwestor wzniósł dwa odrębne - bo niepołączone ze sobą wewnętrznie budynki - które ocieplił styropianem. Oba obiekty posiadają otwory okienne. W pierwszym budynku na parterze mieści się kuchenka, łazienka, pokój z wejściem na poddasze, garaż oraz zadaszenie nad wejściem wsparte na słupie drewnianym. W drugim budynku urządzono pomieszczenie gospodarcze oraz pomieszczenie, w którym znajduje się podgrzewacz wody i umywalka. Na poddaszu - znajdującym się tylko nad pierwszym budynkiem - istnieje jedno pomieszczenie z dwoma oknami w szczytach. Budynki są nieogrzewane. Z materiału dowodowego wynika, że jako pierwszy wzniesiono budynek o funkcji mieszkalnej o pow. ok. 35 m2, na zgłoszenie dokonane w dniu [...] sierpnia 2002 r., a następnie zrealizowano drugi budynek o funkcji gospodarczej o wymiarach 13,98 m2 (razem z ociepleniem), na zgłoszenie dokonane w dniu [...] marca 2004r". Powyższe stanowisko Sądu zostało poparte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 25.11.2016r., sygn. akt II OSK 463/15, oddalił skargę kasacyjną E. i K. C. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27.11.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14. Stosując się do wiążącej oceny prawnej organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] marca 2004r. Postępowanie to prowadzone było w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku sądowym i zostało zakończone decyzją PINB w [...] nr [...] z dnia [...].08.2017r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, którą nakazano skarżącym doprowadzenie w zakreślonym terminie budynku gospodarczego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 18.03.2004r. poprzez zmniejszenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego w taki sposób aby nie przekraczała ona 10 m2. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż inwestor nie działał w warunkach samowoli budowlanej bowiem legitymował się skutecznym zgłoszeniem od którego jedynie odstąpił poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku. W tej sytuacji trafnie nakazano doprowadzić budynek do wymiarów podanych w zgłoszeniu, a nakazane roboty prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Przedmiotowy budynek nie jest połączony wewnętrznie z drugim budynkiem na co wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.11.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 915/14. Wprawdzie przedmiotowy obiekt powstał na terenie, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, o czym stanowi § 36 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].12.2003r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego., to jednak istnienie skutecznego zgłoszenia obiektu budowlanego jest swoistym potwierdzeniem jego legalności. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.