III SA/Gd 421/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi I. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. I.F. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w dniu 26 marca 2018r. postanowienie (nazwane mylnie decyzją) nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem, po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej, organ utrzymał w mocy własne podstawienie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt [...] wstrzymujące z urzędu wykonalność decyzji Burmistrza N. z dnia 20 października 2017 r. nr [...]. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 2 października 2017 r. nr [...] Burmistrz N. odmówił przyznania I. F. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na M. F. W uzasadnieniu wskazano, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. W pięcioosobowej rodzinie wnioskodawczyni dochód na osobę w rodzinie przekroczył natomiast ww. kryterium wynosząc 867,51 zł. W złożonym odwołaniu I. F. wskazała, że jedno z jej dzieci jest niepełnosprawne, załączając do odwołania orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 3 października 2017 r. zaliczające A. F. ur. w 1999 r. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Organ I instancji uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia 20 października 2017 r. nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia 2 października 2017r. i przyznał I. F. świadczenie wychowawcze wnioskowane na M. F. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od października 2017r. do września 2018 r. Pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] o konieczności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 października 2017 r. nr [...] ze względu na nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wnioskodawca argumentował, że w toku rozpoznawania wniosku błędnie przyjął, że orzeczenie o ustaleniu lekkiego stopnia niepełnosprawności dziecka uprawniało do zastosowania w sprawie podwyższonego kryterium dochodowego. Następnie wnioskiem z dnia 18 grudnia 2017 r. Zastępca Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 20 października 2017 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wstrzymało z urzędu wykonalność decyzji Burmistrza N. z dnia 20 października 2017 r. nr [...] do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z powołanym przepisem organ właściwy do stwierdzenia nieważności, wstrzymuje wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a,, do których zalicza się m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Strona została pouczona, że postanowienie nie jest ostateczne w toku instancji i że może zwrócić się w wnioskiem do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednoczenie pouczono stronę, że może ona wnieść na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bez skorzystania z powyższego prawa. W skierowanym do Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. F. wskazała, że w jej ocenie w sprawie niewłaściwie obliczono dochód jej sześcioosobowej rodziny za 2016 r., zaliczając do dochodów również kwotę nagrody jubileuszowej. Postanowieniem (nazwanym mylnie decyzją) z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na postawie art. 159 § 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. F. podniosła, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 marca 2018 r. nr [...]. Skarżąca wskazała, że wychowuje czworo dzieci, a jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem skarżącej ponieważ w rodzinie jest niepełnosprawne dziecko (o stwierdzonym lekkim stopniu niepełnosprawności) świadczenie powinno zostać przyznane. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest odmienne traktowanie dzieci z niepełnosprawnością lekką niż innych niepełnosprawnych. Wszystkie niepełnosprawne dzieci wymagają bowiem wsparcia i wyposażenia w przedmioty ortopedyczne. Rodziny dzieci z lekkim stopniem niepełnosprawności powinny mieć więc prawo do świadczenia, gdy dochód rodziny nie przekracza 1200 zł na osobę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że kontroli Sądu podlegało wydane przez organ II instancji postanowienie z dnia 26 marca 2018 r. mylnie nazwane decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Zatem wydanie w sprawie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Analogicznie będzie w przypadku decyzji, nadanie mylnej nazwy postanowienia nie zmienia jej charakteru prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11). W niniejszej sprawie wydany przez organ w dniu 26 marca 2018 r. akt jest niewątpliwie postanowieniem. Zostało ono wydane po rozpoznaniu złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza N. z dnia 20 października 2017 r. nr [...]. Wniosek został złożony w związku z wydaniem przez Kolegium postanowienia z dnia 11 stycznia 2018 r. wstrzymującego wykonanie ww. decyzji. Podstawę wydania takiego aktu stanowi art. 159 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie (art. 159 § 2). W niższej sprawie, wobec treści art. 127 § 3 k.p.a. jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie z dnia 26 marca 2018 r. nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić bowiem należy, że pod treścią znajdującego się w aktach administracyjnych ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] brak podpisu jednego z członków składu orzekającego Kolegium –Ł.W. Przy tym z treści tego postanowienia wynika, że zostało ono wydane, zgodnie z prawem, w trzyosobowym składzie. W myśl art. 18 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ) kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Stosownie do art. 17 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 i 50), wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego, o czym stanowi art. 17 ust. 5 powołanej ustawy. Wymagania formalne, jakie winno spełniać postanowienie, określa art. 124 k.p.a. Według § 1 tego artykułu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Każdy egzemplarz postanowienia wydanego przez organ kolegialny powinien zostać podpisany przez wszystkich członków biorących udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Skoro wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznano w składzie trzyosobowym, to postanowienie musiało być wydane, a zarazem podpisane przez tych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którzy brali udział w jego rozpatrzeniu. Brak podpisu wszystkich członków organu kolegialnego oznacza, że orzeczenie to nie spełnia wymogów z art. 124 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W konsekwencji spełniona została wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Wskazać też trzeba, że stwierdzenie nieważności postanowienia oznacza, że rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Sąd zauważa, że w sprawie niniejszej zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia 11 stycznia 2018 r., jak i w postępowaniu toczącym się wskutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia 26 marca 2018 r., orzekał ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] –Ł.W. Okoliczność ta stanowi naruszenie zasady wyłączenia członka organu kolegialnego, zgodnie bowiem z treścią art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W orzecznictwie sądowym przyjęto przy tym, że wyłączenie pracownika od ponownego rozpatrzenia sprawy ma zastosowanie również do postanowień (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 2 października 2014 r. I OSK 491/13, z 13 maja 2015 r., sygn. akt. I OSK 745/14). Wprawdzie w art. 126 k.p.a., który normuje odesłanie do odpowiedniego stosowania do postanowień wyliczonych enumeratywnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 105, art. 107 § 2–5 oraz art. 109–113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz od postanowień określonych w art. 134 – również art. 145–152 oraz art. 156–159, nie wyliczono art. 24 § 1 pkt 5 czy art. 27 k.p.a.. Skoro jednak do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym odwołano się wprost do art. 24 i 27 k.p.a.. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że przy podejmowaniu tego rodzaju postanowień obowiązuje instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni niemożliwą merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze, bowiem w następstwie wydanego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed kolegium i ocena sądu w innych kwestiach byłaby tym samym przedwczesna. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia.