II OSK 637/19

Dnia 11 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 548/18 w sprawie ze skargi D. W. i A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wołowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w Wołowie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 548/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę D. W. i A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 24 października 2013 r. nr LIII/336/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: Stobno, Mojęcice – Gmina Wołów – Strefa VIII. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. W. i A. G., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegające na tym, że organ sporządził plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stobno, Mojęcice – Gmina Wołów – Strefa VIII z naruszeniem wymogów prawnych dla sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, a co za tym idzie, doszło do istotnego naruszenia procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podkreślić na wstępie należy, że wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane w podstawie kasacyjnej. Ustanowiony w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie. Poczynione zastrzeżenia były konieczne, gdyż zawarty w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mógł w sposób oczywisty podważyć zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew zasadzie wynikającej z tego przepisu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut ewidentnie sprzeczny z wykładnią przepisów art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku z 19 czerwca 2018 r., II OSK 1859/16. Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że na mocy art. 190 p.p.s.a. związany był oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. – polegające na sporządzeniu prognozy skutków finansowych uchwalonego planu przez osobę nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego – nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. czyniło bezzasadnym główny zarzut wniesionej skargi. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok WSA z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Wr 817/15 jednoznacznie zanegował stanowisko w nim wyrażone i wskazał, że naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p., które nastąpiło w niniejszej sprawie nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść uchwalonego planu miejscowego, dlatego niezasadne było rozstrzygnięcie o jego nieważności w części oznaczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W przedstawionym wywodzie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest wyłącznie radzie gminy. Rada Miejska w Wołowie, uchwalając plan miejscowy, dysponowała prognozą oraz informacją o efekcie globalnym planu, w tym potencjalnym zwiększeniu przychodów z podatku od nieruchomości. Natomiast ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości skarżących i tak nie byłoby przedmiotem prognozy, ponieważ na tym etapie nie przesądza się o wysokości indywidualnych roszczeń z tytułu szkody planistycznej. W takim stanie sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut kasacyjny, który w istocie sprowadza się do krytyki stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w zakresie wykładni art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w kontekście regulacji art. 36, art. 37 ust. 11 u.p.z.p., art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący nie zgadzają się z poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w poprzednim wyroku i w tym zakresie przedstawili krytyczną argumentację. Dodać przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej pominął całkowicie przepis art. 190 p.p.s.a., który miał kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Co ważne, w skardze kasacyjnej ograniczono się tylko do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc kwestii przesądzonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie odniesiono się do kompleksowej oceny zaskarżonej uchwały, zawartej w zaskarżonym wyroku. W rezultacie nie była możliwa merytoryczna weryfikacja oceny Sądu Wojewódzkiego, która stała się podstawą do oddalenia skargi. Reasumując należy podkreślić, że oparcie skargi kasacyjnej na podstawie sprzecznej z wykładnią art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku – skutkować musiało jej oddaleniem, jako bezzasadnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek pełnomocnika organu złożony w piśmie procesowym z dnia 11 marca 2019 r. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Pismo to nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie zostało złożone w terminie o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.