III SA/Lu 243/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. i A. K. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta [...] (dalej jako: "organ") z dnia [...] października 2017 r., znak [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...] organ orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską skarżących i działki nr [...] stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską M. i M. M. (dalej jako: "wnioskodawcy"). Decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego z wniosku M. M. (wniosek z dnia [...] marca 2017 r.). W dniu [...] marca 2017 r. w trybie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.) organ skierował do czterech podmiotów zapytanie ofertowe, o cenę realizacji zamówienia na wykonanie rozgraniczenia nieruchomości. Na powyższe zapytanie ofertowe została złożona tylko jedna oferta – geodety uprawnionego J. B. – na kwotę [...]zł brutto. W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ upoważnił do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego uprawnionego geodetę J. B.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zobowiązano skarżących i wnioskodawców do złożenia zaliczki w kwocie [...]zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak [...], organ działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wskazaną wyżej decyzją na kwotę [...]zł i kosztami tymi obciążył skarżących – [...] zł i wnioskodawców – [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawach o rozgraniczenie zastosowanie ma przepis art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. , poz. 1025 ze zm.) dalej jako: "k.c.". W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W jego uzasadnieniu wskazali, że nie składali żadnego wniosku o rozgraniczenie, a ceny usług geodety zostały zawyżone. Podkreślili, że nie brali udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, podkreślono, że zgodnie z art. 31 ust. 1 – ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) dalej jako: "p.g.k.", czynności ustalania przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta. Wyjaśniono, że zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego reguluje art. 262 § 1, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. Na poparcie stanowiska wskazano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Powołując się na protokół graniczny z dnia [...] lipca 2017 r., podkreślono, że granica działek była częściowo zatarta. Przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe było zasadne, bowiem ustalono rzeczywisty przebieg granicy między nieruchomościami. W odniesieniu do zarzutów wskazanych w złożonym zażaleniu, wyjaśniono, że skarżącym doręczono w sposób prawidłowy wezwanie do stawienia się na gruncie, a wysokość wynagrodzenia geodety nie odbiega od przeciętnej wysokości kosztów rozgraniczenia. W skardze do sądu J. K. i A. K. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości. W ocenie skarżących koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego są nadmierne, a wybór geodety został przeprowadzony w sposób nieprawidłowy. Podkreślili, że nie uczestniczyli w postępowaniu rozgraniczeniowym, które w ich ocenie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, a nadto nie zostali o nim powiadomieni. Odnosząc się do powołanej przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący podkreślili, że organ administracji publicznej, może ale nie musi obciążać kosztami rozgraniczenia nieruchomości obie strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuję: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia jego nieważności. Spór w niniejszej sprawie związany jest z kwestią ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją Wójta [...] z dnia [...] października 2017 r., znak [...] Decyzją dokonano rozgraniczenia działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżących i działki nr [...] stanowiącej współwłasność wnioskodawców. Rozgraniczenia dokonano na wniosek M. M.. Podkreślenia wymaga, że przepisy p.g.k., nie określają zasad ponoszenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym, przy ustalaniu ich wysokości zastosowanie mają przepisy działu IX k.p.a., zawarte w art. 262-267. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku, o którym mowa w pkt 2 przytoczonego unormowania, podstawową przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (publ. ONSA i wsa 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 Kodeksu cywilnego – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W ocenie sądu sytuacja, o jakiej mowa w powołanej uchwale, ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest sporne, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek uczestnika postępowania – M. M., wobec istnienia sporu o przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] Zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Skoro uczestnicy postępowania kwestionują przebieg granicy, istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. W sprawie niniejszej nie istniały na gruncie żadne punkty graniczne, które świadczyłby o przebiegu granicy. Jak wynika z decyzji organu z dnia [...] października 2017 r., w wyniku rozgraniczenia ustalono przebieg granicy pomiędzy wyżej wymienionymi działkami zgodnie z punktami wyznaczonymi przez biegłego geodetę. Właściciele działek nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu spornej granicy nastąpiło w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale, już sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli tych nieruchomości, których granica stała się sporna. Zgodnie zaś z normą art. 152 k.c., która jak wcześniej podniesiono, ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, koszty te winny zostać rozłożone proporcjonalnie na właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Powołując się na treść powołanej wyżej uchwały z dnia [...] grudnia 2006 r. organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, iż kosztami postępowania rozgraniczeniowego winny zostać obciążone wszystkie osoby biorące w nim udział, albowiem ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli (por wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2832/13, z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14 – dostępne w CBOSA). O słuszności tego stanowiska świadczy jednoznacznie uzasadnienie ww. uchwały, a zwłaszcza następujący jego fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym." W świetle przywołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie może zatem budzić wątpliwości, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podkreślić zatem należy, że wbrew twierdzeniom skarżących zawartych w skardze, byli oni stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z akt administracyjnych w tym z protokołu z dnia [...] lipca 2017 r. sporządzonego na okoliczność przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nieruchomości. Protokół ten potwierdza, że przebieg granic pomiędzy działką skarżących o nr [...] i działką oznaczoną nr [...] nie był ustalony. Przeprowadzone czynności przez uprawnionego geodetę ustaliły przebieg granicy zgodnie z wyznaczonymi punktami: 102 i 20, co zostało podkreślone w decyzji organu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Okoliczności niestawiennictwa na gruncie i próby kwestionowania postępowania rozgraniczeniowego przez skarżących, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Decyzja organu z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości jest decyzją ostateczną i strona niezadowolona z takiego ustalenia granicy, może przed sądem powszechnym przedstawiać swoje argumenty. W odniesieniu do zarzutów o ustaleniu kosztów rozgraniczenia w nadmiernej wysokości, wyjaśnić należy, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. Trudno zatem również zakwestionować wynagrodzenie ustalone na rzecz geodety w niniejszej sprawie, a w szczególności stwierdzić, by było ona nieadekwatne względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu spornej granicy. Podkreślić również należy, że na wysłane zapytania ofertowe wpłynęła tylko jedna oferta, wobec czego nie było możliwości wyboru innego podmiotu do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nieruchomości. Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.