II SA/Lu 602/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] K. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. Prezydent Miasta L. przyznał W. W. świadczenie pieniężne w kwocie [...]zł na zakup w tym miesiącu posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 z powodu ubóstwa, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił wadliwe ustalenie prze organ I instancji jego sytuacji materialnej i zdrowotnej, co w efekcie doprowadziło do przyznania pomocy w skali nieodpowiadającej jego potrzebom. Wyjaśnił, że jest ubogi, bezrobotny i niepełnosprawny. Dlatego też przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na posiłki w kwocie [...]zł jest niedopuszczalne, bo taka wysokość świadczenia nie jest w stanie zapewnić mu zapotrzebowania na wyżywienie. Stwierdził, że w jego przypadku przekroczona została granica uznania administracyjnego, której naruszenie doprowadziło do jego pokrzywdzenia i powstania zagrożenia jego zdrowia, a nawet życia z powodu możliwości niedożywienia. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Również w opinii Kolegium wysokość świadczenia na zakup posiłku lub żywności jest orzekana w ramach uznania organu administracji publicznej, co oznacza, że uzasadnienie decyzji rozstrzygającej o przyznaniu i wysokości tego świadczenia winno wyjaśniać prawidłowość tego rozstrzygnięcia mając za granice tego uznania przepisy obowiązującego prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktyczny sprawy. W ocenie organu odwoławczego tego wymogu jednak nie dochowano. Kolegium zwróciło uwagę, że beneficient pomocy domagał się przyznania świadczenia w kwocie [...]zł w skali miesiąca, co obligowało organ do całościowego rozpoznania wniosku. Tymczasem nie odniesiono się do tej kwoty, natomiast pomoc przyznano w mniejszej wysokości. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, skutkuje tym, że nie może reformatoryjnie rozstrzygnąć sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy nie rozstrzygniętej przez organ I instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Według Kolegium na odmienne stanowisko nie mogły wpłynąć wyjaśnienia zawarte w piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] lutego 2018 r. bowiem nie mogą one sanować uzasadnienia decyzji w świetle art. 107 § 3 kpa. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego niedostateczne wyjaśnienie jego indywidualnej sytuacji. Wskazał, że jest ubogi, bezrobotny i niepełnosprawny. Przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na posiłki w kwocie [...]zł miesięcznie uznał zatem za niedopuszczalne. Taka wysokość nie jest w stanie zapewnić mu zapotrzebowania na wyżywienie. Skarżący podał, że decyzja uznaniowa nie może być decyzją dowolną. Wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W ocenie skarżącego decyzja została wydana z jego pokrzywdzeniem, wskutek czego zagrożone zostało jego zdrowie, a nawet życie z powodu możliwości niedożywienia. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia i ponowne podwyższenie kwoty przyznanego zasiłku celowego oraz częściowy zwrot kosztów leczenia w kwocie [...]zł. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że odpowiedniego umocowania nie ma wniosek skarżącego dotyczący zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania żądnej pomocy. Stosownie do treści art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) w związku z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że jego zadaniem jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Jeżeli z którejkolwiek ze wskazanych przyczyn, ocena dokonana przez sąd administracyjny okaże się negatywna to jej skutkiem jest konieczność uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności. Sądy administracyjne nie zastępują natomiast, ani też nie uzupełniają działania organów administracji publicznej, nie mogą zatem zmienić zaskarżonej decyzji i decydować o przyznaniu jakichkolwiek świadczeń pieniężnych, a jedynie uwzględniając skargę mogą ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sama skarga jest natomiast uzasadniona. Zgodnie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter tego przepisu, co ściśle wiąże się z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się zaznacza, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższy wniosek potwierdza art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018r. I OSK 2045/18, 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, i 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W świetle powyższych uwag uzasadnione staje się przekonanie, że zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie miało wystarczającego oparcia w przesłankach wspomnianego przepisu. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem ewidentnie, że kluczową sprawą dla Kolegium było niewyjaśnienie kwestii wysokości przyznanego świadczenia, a nie zaniedbania w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Wszystkie poczynione w jego trakcie ustalenia dotyczące sytuacji zdrowotnej, materialnej i mieszkaniowej skarżącego, ujawnione w samym wniosku jaki i wywiadzie rodzinnym z [...] stycznia 2018r., nie były kwestionowane i nigdzie nie wskazywano na konieczność jakiegokolwiek jego uzupełnienia zarówno w trybie zlecenia organowi I instancji, jak i w trybie art. 136 kpa. W tej sytuacji bezsprzecznie stanowił wystarczający i czytelny materiał pozwalający na zajęcie stanowiska przez organ I instancji. Przedstawiona przez Kolegium koncepcja, zakładająca brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy tylko z tego powodu, że Prezydent nie rozważył całości żądania, które opiewało na kwotę [...]zł, a pomoc przyznano w kwocie [...]zł, pozostaje w wyraźniej sprzeczności z charakterem wydawanych decyzji przyznających świadczenia ze środków pomocy społecznej i samą zasadą merytorycznego rozpoznania sprawy po wniesieniu środka odwoławczego, o której już wspomniano. Zaznaczyć trzeba, że zarówno uchwała Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, jak również poprzedzająca ją ustawa z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", odwoływały się w swych ogólnych założeniach oraz kryteriach przyznawania pomocy do przepisów ustawy o pomocy społecznej. W wyroku z [...] czerwca 2017 r. ( I OSK [...] opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem, to jednak tej funkcji tej nie można utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Jeśli zatem Kolegium nie wskazywało na braki w materiale dowodowym pozwalającym na ustalenie wszystkich okoliczności sprawy, kierując się powyższymi kryteriami było w stanie i jednocześnie zobowiązane w ramach złożonego odwołania do samodzielnego i merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Kompetencje organu odwoławczego nie ograniczają się bowiem wyłącznie do kontroli poprawności decyzji organu I instancji. Z tego powodu na podstawie art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O wynagrodzeniu adwokata orzeczono na podstawie art. 250 §1 wspomnianej ustawy w związku z § 21 ust.1 pkt.1lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U z 2016r. poz. 1714 ). Obejmuje ono kwotę 240 zł, podwyższoną zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia o kwotę podatku od towarów i usług, wyliczoną według 23% stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług.