II GW 17/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta A. z dnia [...] lipca 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta A. a Burmistrzem Miasta B. w zakresie potwierdzenia prawa A. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta A. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta A., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta A. a Burmistrzem Miasta B., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. A. (dalej: świadczeniobiorca). Z treści wniosku wynika, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. [...] - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B., Filia w Ż. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w B. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniobiorcy, który zamieszkuje pod adresem B. ul. [1]. Pracownik socjalny MOPS w B. ustalił, że pod wyżej wskazanym adresem zamieszkuje B. B. wraz z dziećmi, która w dniu [...] maja 2018 r. oświadczyła, że świadczeniobiorca jest jej byłym partnerem, związek zakończył się około 3 tygodnie wcześniej, świadczeniobiorca wyprowadził się i wyjechał do A., jednocześnie stwierdziła, że nie zna jego adresu zamieszkania i nie ma z nim żadnego kontaktu. W sprawie ustalono również, że świadczeniobiorca nie figuruje w aktualnym rejestrze miasta B., posiada natomiast zameldowanie na pobyt stały pod adresem A. ul. [2]. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta B. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie wniosku placówki medycznej o potwierdzenie praw świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej i przekazał sprawę wraz z dokumentacją Prezydentowi Miasta A., reprezentowanemu przez MOPS w A., do załatwienia zgodnie z właściwością. W tych okolicznościach Prezydent Miasta A., opisanym na wstępie wnioskiem z dnia [...] lipca 2018r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Burmistrza Miasta B. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. A.. W uzasadnieniu Prezydent Miasta A. wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), odwołującego się do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ stwierdził, że świadczeniobiorca nie zamieszkuje pod adresem A. ul. [2]. Zamieszkujący pod tym adresem rodzice świadczeniobiorcy wskazali, że nie znają aktualnego miejsca pobytu syna oraz że nie mają z nim kontaktu telefonicznego (syn nie posiada telefonu). Ustalono również, że świadczeniobiorca nie figuruje w rejestrach MOPS w A. W świetle powyższego, zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, organem miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie praw do świadczeń opieki zdrowotnej będzie Burmistrz Miasta B.. Zebrana w sprawie dokumentacja nie pozwala na ustalenie miejsca pobytu świadczeniobiorcy, dlatego uzasadnione jest w tej sytuacji ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przesłankę miejsca zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zdarzenie to miało miejsce w B., był nim bowiem fakt pobytu w tamtejszym szpitalu (w dniu [...] maja 2018 r. świadczeniobiorca przyjęty został do Szpitalnego Oddziału Ratunkowego w B.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta B. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta A. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla A. A.. Wskazał, że świadczeniobiorca posiada ostatni stały meldunek w A., ul. [2], nie figuruje natomiast w aktualnym rejestrze mieszkańców miasta B., nie wiąże swojej przyszłości z Miastem B., jego pobyt w tym mieście był krótkotrwały i tymczasowy, zaś centrum jego spraw życiowych to A.. W ocenie Burmistrza Miasta B. z uwagi na to, że żaden z organów występujących w niniejszym sporze nie wie, gdzie A. A. przebywa, nie wie tego także jego najbliższa rodzina, uznać można, że jest on osobą bezdomną i w takim przypadku, zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa A. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem zgodzić się z sugestią Burmistrza Miasta B. co do możliwości uznania świadczeniobiorcy za osobę bezdomną i ustalenia właściwego miejscowo do rozpatrzenia sprawy organu na podstawie art. 101 ustawy o pomocy społecznej - jak dla osoby bezdomnej. Przychylić natomiast należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu W świetle powyższego Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17, z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17, z 28 września 2017r. o sygn. akt II GW 33/17, z 14 listopada 2017r. o sygn. akt II GW 36/17; publ. CBOSA). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że świadczeniobiorca jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: A., ul. [2]. Jest to ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania wnioskodawcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały. W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta A. - jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.