I OSK 102/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 155/18 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od A.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 155/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.I.P. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 21 września 2017 r. skarżąca wystąpiła do Sądu Okręgowego we Wrocławiu z pozwem przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: organ lub Dyrektor IAS), przekazanym następnie według właściwości Sądowi Rejonowemu dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu, o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.K.A.S.) do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Organ nie wziął pod uwagę jej kwalifikacji zawodowych, przebiegu dotychczasowej służby, czy też miejsca zamieszkania. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie. W konsekwencji organ nie wydał jej żadnej decyzji administracyjnej umożliwiającej złożenie odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, czy też dalszego dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt X P 717/17 Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu (X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał ją Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę (w kształcie wynikającym z postanowienia o przekazaniu sprawy) Dyrektor IAS w pierwszej kolejności wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) niezależnie nawet od dyspozycji art. 58 § 4 P.p.s.a. Pozbawiona ona była bowiem przedmiotu zaskarżenia, gdyż organ, nie przedstawiając stronie ani propozycji pracy, ani propozycji pełnienia służby, działał na podstawie i w granicach prawa. Obowiązujące przepisy dopuszczały bowiem taką możliwość, a wówczas stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał z mocy samego prawa. Organ dodał ponadto, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. Ustosunkowując się do kwestii dopuszczalności skargi w zakresie bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w odniesieniu do strony skarżącej. Jej stosunek służbowy wygasł z mocy samego prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W takiej zaś sytuacji nie zachodzi konieczność wydania odrębnej decyzji o zwolnieniu ze służby. W razie uznania, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, albowiem nie istniały przepisy zobowiązującego go do przedłożenia stronie skarżącej propozycji pracy bądź służby ani wydania w stosunku do niej decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ podniósł, że skoro organ zachował się w jeden ze sposobów przewidzianych w ustawie, nie można mu zarzucać bezczynności. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przedmiot sprawy sprowadzał się do bezczynności organu w sprawie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Przy czym podkreślił, że strona domagała się od organu nie tyle wydania decyzji o zwolnieniu ze służby – jak przyjął to sąd powszechny – ale nade wszystko przedstawienia jej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazuje na to bowiem treść skargi, w której strona jednoznacznie stwierdziła, że organ zobligowany był do złożenia jej pisemnej oferty określającej nowe warunki pełnienia służby. Dalej Sąd podał, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składa odpowiednio pracownikom KAS oraz funkcjonariuszom celnym, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 170 ust. 1 u.p.w.K.A.S., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.K.A.S., oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jak wynika natomiast z ust. 2 cytowanego przepisu, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W myśl art. 171 ust. 1 u.p.w.K.A.S., w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Sąd I instancji dodał, że w myśl. art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu I instancji, przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego, jak zresztą miało to miejsce w niniejszej sprawie. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. Świadczą o tym bowiem pozostałe przepisy ustawy, wprost odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja pracy (art. 169 ust. 3, art. 174 ust. 3 u.p.w.K.A.S.). Wobec takiej konstrukcji przepisów ustawowych sąd administracyjny nie miał prawnie dopuszczalnej możliwości oceny samego aktu wyboru organu. W szczególności nie mógł on dokonać kontroli propozycji zatrudnienia przedstawionej funkcjonariuszowi celnemu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S., czy też jej zgodności z powołanym przez stronę skarżącą art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18). W kontekście przedmiotu zaskarżenia, dookreślonego treścią postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia we Wrocławiu, Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy nie nakładały na organ obowiązku wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby, czy tym bardziej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Stosunek ten wygasł bowiem z dniem 31 sierpnia 2017 r. z mocy samego prawa, co wykluczało możliwość wydania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Reasumując Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy z obowiązujących przepisów wynikał dla organu obowiązek wydania danego aktu lub podjęcia określonej czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11). W realiach niniejszej sprawy Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególności organ nie był zobligowany do przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby, czy tym bardziej orzeczenia o zwolnieniu jej ze służby bądź o wygaśnięciu łączącego ją z nim stosunku służbowego. Stosunek ten wygasł bowiem z mocy samego prawa, a jednocześnie brak było przepisów, które zobowiązywałyby organ do wydania któregokolwiek z wymienionych rozstrzygnięć. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do zarzucenia Dyrektorowi IAS bezczynności w przedstawionym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako: "u.p.w. KAS"), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego", podczas gdy norma ukonstytuowana wprost w ww. przepisie stanowi, iż "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a zatem zarówno wykładnia językowa, celowościowa, a także systemowa jednoznacznie wskazuje, że organ składa propozycję, tj. zobowiązany jest do złożenia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, a nie jak przyjął Sąd - "może złożyć propozycję w ramach względnego uznania administracyjnego", co doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia, a zatem dokonując prawidłowej wykładni należy przyjąć, że niezłożenie przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r. stanowi bezczynność organu; 2) art. 170 ust. 1 u.p.w. KAS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, z pominięciem norm nadrzędnych ukonstytuowanych przepisami art. 7, art. 32, art. 45, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP co doprowadziło do naruszenia praw gwarantowanych konstytucyjnie, czego skutkiem jest: a) zamknięcie drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń wynikających z zakończenia bytu stosunku służbowego; b) brak określenia jakichkolwiek kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, co powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa oraz nierówne potraktowanie przez ustawodawcę funkcjonariuszy Służby Celno-Slcarbowej, polegające na tym, że w stosunku do jednych z nich przewidziano kryteria oceny umożliwiające pozostawienie ich w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7), zaś w stosunku do innych, którym nie przedstawiono żadnej propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, takich kryteriów nie określono, - a zatem Sąd powinien prawidłowo zastosować przepisy nadrzędne wynikające z Konstytucji RP i w kontekście norm konstytucyjnych stosować przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tym samym uwzględniając reguły kolizyjne Sąd w przedmiotowym orzeczeniu powinien wyeliminować przepisy sprzeczne z normami wyższego rzędu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w całości i zobowiązanie organu do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniós o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie A.P. przedmiotem pozwu skierowanego do Sądu Okręgowego we Wrocławiu IX Wydziału Pracy i Ubezpieczeń uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Pozew ten poprzedzony był korespondencją kierowaną przez skarżącą do dyrektora Izby, z której wynika że skarżąca wyraża wolę dalszej służby i oczekuje przedstawienia jej propozycji nowych warunków służby. Także w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2018r. X P 717/17, Sąd uznał że złożony przez A.P. pozew stanowi w istocie skargę na bezczynność organu w związku z nie przedstawieniem jej propozycji służby. Pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A.P. W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest zagadnienie bezczynności organu administracji skarbowej polegającej na nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby , a czym innym bezczynność organu w przedmiocie wydania przez organ decyzji dotyczącej ewentualnego zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga funkcjonariusza na bezczynność dotycząca nieprzedstawienia propozycji służby jest niedopuszczalna ( por. postanowienia NSA I OSK 67/18 z dnia 27 sierpnia 2019r, I OSK 781/18 z dnia 13 września 2019r., I OSK 1035/18 z dnia 17 października 2019r., I OSK 1075/18 z dnia 25 października 2019r. – dostępne w Internecie ). Inaczej natomiast oceniana jest bezczynność w przedmiocie niewydania przez organ decyzji kończącej stosunek służbowy ( por. wyrok NSA I OSK 1328/18 z dnia 18 czerwca 2019r., I OSK 1041/18 z dnia 17 października 2019r., I OSK 3744/18 z dnia 3 września 2019r. – dostępne w Internecie ). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, dotyczącej zagadnień związanych ze stosowaniem art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa ta wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Powyższe rozważania nie mają jednak znaczenia dla losów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, ponieważ zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieprawidłowego zakwalifikowania przez Sąd I instancji żądania skarżącej jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego traktowanego jako zwolnienie ze służby, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością zmiany przez Sąd II instancji kwalifikacji przedmiotu sprawy - na bezczynność organu w zakresie nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby, a tym samym uniemożliwiał ocenę zarzutu błędnej wykładni art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wprawdzie Sąd I instancji wypowiedział się na temat charakteru propozycji służby , twierdząc że organ nie był zobligowany do jej przedstawienia, to jednak uczynił to w kontekście wynikającym z przyjętego przedmiotu sprawy tj. bezczynności organu w zakresie niewydania decyzji dotyczącej zakończenia stosunku służbowego. Ocena Sądu I instancji co do charakteru propozycji służby pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy wyznaczonymi przez jej przedmiot. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku można dojść do wniosku, że skoro zdaniem Sądu I instancji organ nie był zobligowany do przedstawienia skarżącej propozycji służby, to tym bardziej nie miał obowiązku wydania decyzji kończącej w prawem przewidziany sposób stosunek służbowy. Stanowisko takie jest tylko częściowo prawidłowe, jednak brak powołania się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. czyni nieuprawnionym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do oceny zaprezentowanej przez Sąd I instancji. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy nieprawidłowego zastosowania art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z wymienionym przepisem stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS , o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS , o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jak z powyższego wynika cytowany przepis dotyczy również propozycji zatrudnienia lub służby ( jej nieprzedstawienia lub jej nieprzyjęcia przez funkcjonariusza ), a konkretnie skutków takiego stanu rzeczy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji powołał art. 170 ust. 1 ustawy w ramach przedstawienia stanu prawnego wprowadzonego ustawą i stwierdził, że stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017r., co wykluczało wydanie w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Podobnie jak wcześniej tylko część twierdzeń Sądu I instancji jest prawidłowa. Trzeba jednak mieć na uwadze, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania art. 170 ust. 1 odbiega od przedmiotu sprawy, którym została uczyniona bezczynność organu dotycząca niewydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że według skargi kasacyjnej art. 170 ust. 1 ustawy narusza standardy konstytucyjne, gdyż nie określa żadnych kryteriów nieprzedstawienia funkcjonariuszowi nowych warunków służby, a dodatkowo pozbawia funkcjonariusza wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy tak jak w przypadku pierwszego zarzutu charakteru propozycji, podczas gdy przedmiot sprawy został przez Sąd I instancji oznaczony inaczej. Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że przepis art. 170 ust. 1 ustawy ma charakter wynikowy, określa bowiem wyłącznie skutki opisanych w nim stanów faktycznych. Powołanie się na ten przepis, bez powiązania go z innymi normami materialnymi, nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości wypowiedzenia się w kwestii zasadniczej dla strony skarżącej. Reasumując należy stwierdzić, że skuteczność skargi kasacyjnej jest uzależniona od sposobu określenia jej podstaw. W rozpoznawanej sprawie wobec sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do innego przedmiotu sprawy i niepodniesienia zarzutów procesowych pozwalających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zakwestionowanie przyjętego przez Sąd I instancji przedmiotu sprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a. nie mogła zostać uwzględniona i dlatego orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a.