II SA/Lu 591/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień na podstawie wniosku B. K. z dnia [...] marca 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] października 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydał orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień nr [...], w którym zaliczył B. K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2013 r. Organ wskazał, że skarżący spełnia przesłanki określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), dalej jako "ustawa – Prawo o ruchu drogowym", a także dokonał wskazania do ulg i uprawnień. Organ wyjaśnił, że stopień niepełnosprawności ustalono w oparciu o przedłożone przez skarżącego orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. B. K. wniósł o sprostowanie orzeczenia z [...] października 2013 r. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o rehabilitacji". W ocenie wnioskodawcy powinien być on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, należało wskazać, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa i od tego czasu datuje się ustalony stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] odmówił zmiany orzeczenia z [...] października 2013 r., zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 50/14 oddalił skargę skarżącego. Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2969/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., skarżący złożył kolejny wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień wraz z oświadczeniem, że niniejszy wniosek składa w celu ustalenia wskazania do karty parkingowej, stanowiącego podstawę do ubiegania się o wydanie karty parkingowej na podstawie art. 8 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W dniu [...] września 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzekł o wskazaniach do ulg i uprawnień (orzeczenie nr [...]), w którym zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2013 r. Organ wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ wyjaśnił, że stopień niepełnosprawności ustalono w oparciu o przedłożone przez skarżącego orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2015 r. B. K. wniósł o sprostowanie powyższego orzeczenia na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] odmówił zmiany orzeczenia z [...] września 2015 r., zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 297/16, oddalił skargę skarżącego. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., skarżący po raz kolejny wniósł o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, w celu ustalenia wskazania do karty parkingowej, załączając orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień na podstawie wniosku B. K. z dnia [...] marca 2017 r. W wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia organ wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka inną przyczyna odmowy wszczęcia postępowania może zachodzić między innymi wówczas, gdy żądanie zostało wniesione w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Organ wyjaśnił, że podstawą wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień nr [...] z dnia [...] października 2013 r., jak i wydanego wobec zmiany przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień nr [...] z dnia [...] września 2015 r., było orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Skarżący posiadał ważne orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień, a mimo to wystąpił z ponownym wnioskiem, w którym jako podstawę do wydania orzeczenia wskazał po raz kolejny orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Wniesienie żądania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", nie przewidują możliwości wydania nowego orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień na podstawie tego samego orzeczenia, o którym mowa w art. 5 i art. 62 ustawy o rehabilitacji. Wydanie nowego orzeczenia na podstawie art. 5a ustawy o rehabilitacji byłoby możliwe tylko w sytuacji uzyskania przez wnioskodawcę nowego orzeczenia, o którym mowa w art. 5 i art. 62 ustawy o rehabilitacji. Pismem z dnia [...] maja 2017 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności nie narusza prawa. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania przedmiotowego postanowienia. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z przesłanek nie została w ustawie skonkretyzowana. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12). Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA Nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień w zakresie ustalenia prawa do karty parkingowej (art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). Tymczasem, jak słusznie ustaliły organy obu instancji, decyzją z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzekł o wskazaniach do ulg i uprawnień (orzeczenie nr [...]), w którym zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, na niespełnienie przez skarżącego przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż skarżący nie złożył od niej odwołania. B. K. próbował wzruszyć powyższą decyzję w trybie art. 155 k.p.a., jednakże Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r., odmówił zmiany orzeczenia z [...] września 2015 r., zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 297/16, oddalił skargę skarżącego. Kluczowa dla rozpoznawanej sprawy jest zatem ocena wzajemnych relacji postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. oraz postępowania, w ramach którego wydano wyżej wskazaną decyzję i ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość spraw. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia wówczas, gdy wystąpiła tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Organy słusznie stwierdziły, że postępowanie dotyczyło tej samej osoby oraz obejmowało ten sam przedmiot – ustalenie wskazań do ulg i uprawnień w zakresie korzystania z karty parkingowej. Poza podstawą prawną żądania nie zmieniła się również jego podstawa faktyczna, bowiem skarżący powołuje się orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń tożsamość ocenianych spraw nie budzi wątpliwości. Należało zatem podzielić stanowisko organu, iż nie mogło się po raz kolejny toczyć postępowanie w tej samej sprawie. Kolejna decyzja merytoryczna wydana w tym trybie dotknięta byłaby wadą nieważności. Dodatkową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej jest brak obowiązku załatwienia sprawy przez organ administracyjny w formie decyzji. Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, wydanie karty parkingowej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Podobnie odmowa wydania takiej karty jest aktem, o którym mowa w tym przepisie (podlegającym zresztą kontroli sądów administracyjnych), a nie decyzją, jak sugeruje skarżący (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt. II SA/Gl 179/15, wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt. I OSK 628/17, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 229/17). Wbrew twierdzeniom skarżącego podnoszone w skardze zarzuty wskazujące na uchybienia procesowe, zdaniem Sądu, nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, iż instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i dlatego nie istniała potrzeba gromadzenia całości materiału związanego z decyzją z 2015 r. – odmawiającej ustalenia prawa do ulg i uprawnień. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 8, art. 9, oraz art. 61a § 1 k.p.a., w tych okolicznościach sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Argumenty skargi dotyczące zasad przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego nie mogą natomiast zostać uwzględnione przez Sąd, ponieważ nie były przedmiotem niniejszego postępowania. W świetle postawionych zarzutów i ich uzasadnienia nie wynika, aby istniały podstawy do odmiennej oceny stanu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o wydanie orzeczenia w przedmiocie uzyskania uprawnień wynikających z art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.