I OSK 539/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 334/17 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 334/17, w sprawie ze skargi A. W. (dalej również: skarżąca; strona) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] (dalej również: Prezydent; organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, zobowiązał Prezydenta [...] "do rozpatrzenia wniosku A. W. z dnia [...] lutego 2017 r. o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położone w [...], w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem" (pkt 1 sentencji) oraz stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 sentencji). Ponadto przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 złotych (pkt 4 sentencji) i zasądził na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 sentencji). W pozostałym zaś zakresie Sąd skargę oddalił. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy. A. W., reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z dnia [...] września 2017 r. wniosła skargę do WSA w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu o nr. [...] i [...] z obrębu [...], położone w [...] w dzielnicy [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu [...] grudnia 2016 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o podjęcie rozmów w sprawie uzgodnienia wysokości oraz zasad wypłaty odszkodowania za wyżej opisane działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność [...], zakreślając termin podjęcia negocjacji na 30 dni od daty otrzymania pisma. Dalej wyjaśniła, że wobec niepodjęcia przez organ negocjacji i tym samym po wyczerpaniu przesłanek wynikających z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm. – dalej: u.g.n.) skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. [rzeczywistą datą pisma jest [...] lutego 2017 r.] o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za działki gruntu o nr [...] i [...] z obrębu [...], które zostały wydzielone z przeznaczeniem pod projektowaną drogę (bez nazwy), włączone do ulicy [...]. Nadto podała, że w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. Podniosła, że do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja kończącą postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. jak również nie zostały podjęte żadne czynności związanych z podjęciem postępowania, nie poinformowano strony o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz o przyczynach jego przedłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował pełnomocnika skarżącej o wszczęciu w tej sprawie postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., a także wydał orzeczenia dodatkowe, będące konsekwencją uwzględnienia skargi i stwierdzenia po stronie organu stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Sąd wojewódzki uznał, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd I instancji podniósł, że termin załatwienia sprawy, z uwagi na treść przedmiotowego postanowienia Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., upływał w dniu [...] maja 2018 r., a nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpatrzenia skargi Prezydent [...] nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Na uzasadnienie takiej tezy Sąd podniósł, że z akt administracyjnych wynika, iż pierwszą czynnością w sprawie jaką organ podjął – i to dopiero po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego w trybie art. 37 k.p.a. postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], uwzględniającego zażalenie strony na bezczynność Prezydenta w przedmiotowej sprawie i wyznaczeniu organowi terminu załatwienia sprawy, określonego na 4 miesiące od daty doręczenia postępowania – było wystosowanie pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. do pełnomocnika strony informującego o wszczęciu w przedmiotowej sprawie postępowania. Dalej Sąd podniósł, że następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] o przekazanie porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i umów zawieranych co do przedmiotowej nieruchomości w związku z wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki o nr [...] i [...], z obrębu [...]. W ocenie Sądu I instancji, z analizy akt sprawy niezbicie wynika, że wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany, a taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie jego załatwienia, co też skutkowało zobowiązaniem Prezydenta [...] do rozparzenia powyższego wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten Sąd uznał za wystarczający i pozwalający organowi na realne załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd wojewódzki stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym względzie Sąd zauważył, że od dnia [...] marca 2017 r., w którym wpłynął do organu wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., do dnia wyrokowania w zakresie bezczynności organu w tej sprawie upłynęło blisko 19 miesięcy. Zdaniem Sądu, taki okres niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa strony do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że tego rodzaju działanie organu stoi w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Sąd I instancji wyjaśnił, że wziął również pod uwagę to, że organ w trakcie postępowania nie wywiązywał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., a także to, że nie dotrzymał wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego dodatkowego terminu załatwienia postępowania, który upływał 8 maja 2018 r. Z tych względów Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł, jako formę rekompensaty adekwatną do stopnia bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie Prezydent [...], zaskarżając to orzeczenie "w zakresie punktu 1, 2, 3, 4 (w którym [Sąd] przyznał od Prezydenta [...] na rzecz A. W. kwotę 500 zł) i punktu 5", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenia "wniosku A. W. z dnia [...] lutego 2017 r." w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, pomimo toczącego się etapu negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...] z obrębu [...]; 2. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała charakter rażący w sytuacji, gdy faktycznie negocjacje w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., mające charakter cywilny, prowadzone pomiędzy A. W. a Prezydentem [...] nie zakończyły się; 3. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. przez przyjęcie poglądu, że organ znajduje się w bezczynności względem wniosku o odszkodowanie w sytuacji, gdy sama strona wyznaczyła termin negocjacji na dzień [...] marca 2017 r., a dopiero po zakończeniu etapu negocjacji może na wniosek strony zostać wszczęte postępowanie; 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie od Prezydenta [...] sumy pieniężnej na rzecz A. W. Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych zbiorczo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd kasacyjny nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przypomnieć wobec tego należy, że uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowy – wyinterpretowany z łącznie czytanych zarzutów nr 1-3 (w skardze kasacyjnej lit. a-c) – zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji nie zakończyły się pomiędzy A. W. a organem negocjacje w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., które mają charakter cywilnoprawny, zaś dopiero po zakończeniu etapu negocjacji może na wniosek strony zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zarazem organ nie zaprzeczył ustaleniu wynikającemu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a mianowicie, że poinformował pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Taka okoliczność stanowi zaprzeczenie tezy zawartej w zarzucie nr 1 (w skardze kasacyjnej oznaczony jako lit. a), według której na etapie wyrokowania przez Sąd I instancji toczył się etap negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Niezakwestionowany stan faktyczny wskazywał jednoznacznie na to, że nawet sam organ końcowo – w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. – uznał, że etap negocjacji najpóźniej zakończył się 22 stycznia 2018 r. (data zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego). Dalsze rozważania należy poprzedzić pewną uwagą porządkującą. Otóż nie stanowi przedmiotu sporu w niniejszej sprawie ani w ogóle polemiki w orzecznictwie, że przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3616/18, dostępny w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. dopiero w przypadku, gdy między stronami nie dojdzie do uzgodnienia w sprawie odszkodowania, uprawniony do odszkodowania może złożyć do organu wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo własności. Od tego momentu ocenie podlegać mogą, pod kątem zachowania terminów do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, działania organu w konkretnej sprawie administracyjnej. Z przyczyn poniżej wskazanych domniemany zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. nie mógł zostać zrekonstruowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten został wprawdzie przywołany w zarzucie nr 2 skargi kasacyjnej (oznaczony jako lit. b) i jej uzasadnieniu, jednakże w żadnym miejscu autor środka odwoławczego nie zarzucił jego naruszenia Sądowi I instancji ani też nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd wojewódzki. Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) – a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny jw.). Trzeba mieć również na uwadze, że zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – a w pewnych warunkach nawet do tego zobowiązuje (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna jw.) – powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępnym jw.). Nie może to jednak polegać na modyfikowaniu czy uzupełnianiu zarzutów lub ich motywów (uzasadnienia). Innymi słowy, jest to zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawierającej odpowiednie odniesienie się do poszczególnych zarzutów podstawy kasacyjnej. Należy jeszcze podkreślić, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie takich własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zawinionej zwłoki po stronie organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. stanowisko zajęte w wyrokach NSA z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2541/13, 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1698/16 i 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 996/19 – orzeczenia dostępne jw.). Z kolei kwestionowanie ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą temu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.). Niewątpliwe tak nie było w niniejszej sprawie, skoro ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd wojewódzki strona skarżąca kasacyjnie próbowała zwalczać wyłącznie przy pomocy zarzutu naruszenia art. 149 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zarzut ten okazał się zatem z gruntu nieskuteczny, bo chybiony konstrukcyjnie i metodologicznie. W konsekwencji również zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. nie mogły być uznane za zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie było tak, że wniosek o odszkodowanie został złożony bez zakończenia rokowań z wynikiem negatywnym. Organ powołał się na pismo strony z dnia [...] lutego 2016 r., w którym to piśmie pełnomocnik A. W. wyznaczył ostateczny termin zakończenia negocjacji na dzień [...] marca 2017 r. Otóż, ponownie należy podkreślić, że bez odpowiedniego zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji w ramach przyjętego stanu sprawy, nie można skutecznie powoływać się na okoliczności nieobjęte takimi ustaleniami Sądu wojewódzkiego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał zaś na to, że strona w dniu [...] grudnia 2016 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o podjęcie rozmów w sprawie uzgodnienia wysokości oraz zasad wypłaty odszkodowania za wyżej opisane działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność [...], zakreślając termin podjęcia negocjacji na 30 dni od daty otrzymania pisma. Data ta znajduje swoje potwierdzenie również w samym wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. za działki gruntu o nr [...] i [...] z obrębu [...], które zostały wydzielone z przeznaczeniem pod projektowaną drogę (bez nazwy), włączone do ulicy [...]. Okoliczności te są wzajemnie spójne, skoro do wydzielenia przedmiotowych działek miało dojść na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Jedyne zatem, z czym można się zgodzić z organem, jest to, że wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania jest z dnia 27 lutego 2017 r., a nie 25 lutego 2017. Sąd I instancji w sentencji wyroku omyłkowo – co pozostało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy – określił datę tę jako 25 lutego 2017 r., jednakże w uzasadnieniu wyroku wskazał prawidłową datę tego pisma, jak i datę jego wpływu do organu, tj. 6 marca 2017 r. Takie też daty Sąd wojewódzki przyjął, oceniając, czy w sprawie wystąpił stan bezczynności organu i od kiedy. Niewątpliwie na dzień 6 lutego 2017 r. nie można było mówić o prowadzeniu pomiędzy stronami jakichkolwiek negocjacji w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Negocjacje te z uwagi na brak inicjatywy organu w zakresie umownego ustalenia odszkodowania skarżąca uznała za zakończone, stwierdzając brak możliwości ustalenia odszkodowania w drodze rokowań. Wszystko to oznacza brak zgody na dalsze domniemane prowadzenia rokowań i bezskuteczny upływ wyznaczonego przez stronę terminu do podjęcia negocjacji. W takich warunkach nie można uznać, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. był przedwczesny i nie mógł doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania. Zarazem należy podkreślić, że wobec braku zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 98 ust. 3 u.g.n., Sąd kasacyjny nie znalazł żadnego powodu, dla którego miały inaczej oceniać z perspektywy tego przepisu stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że tak długi okres, jaki upłynął od daty wniesienia wniosku z dnia 27 lutego 2017 r. (6 marca 2017 r.) do chwili orzekania przez Sąd wojewódzki, bez podjęcia przez organ istotnych czynności procesowych zmierzających bezpośrednio do załatwienia wniosku, należy ocenić jako bezczynność o rażącym charakterze. Tym bardziej, że pierwszą czynnością, jaką organ podjął w sprawie – a i to dopiero na skutek uwzględnienia przez Wojewodę zażalenia na bezczynność organu w załatwieniu sprawy z wniosku z dnia 27 lutego 2017 r. – było skierowanie do pełnomocnika skarżącej w dniu 22 stycznia 2018 r. pisma informującego o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zgodnie z tym przepisem jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej albo obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią i cele, jakim mają służyć. I tak – przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, dostępny jw.). Można zatem przyjąć, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, dostęony jw.). Ponieważ w niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie jej sumy pieniężnej, a jednocześnie stwierdzone zostało, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to – mając na uwadze funkcje tego środka, o czym była już wyżej mowa – nie można uznać, aby przyznanie w okolicznościach tej sprawy sumy pieniężnej odbyło się z naruszeniem art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.