II SAB/Wa 420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Adam Lipiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] W. do rozpatrzenia wniosku W. R. z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów najmu, które dotyczą lokali stanowiących majątek jednostki samorządu terytorialnego lub majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz W. R. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. R. w dniu [...] maja 2014 r. skierowała do Burmistrza [...] W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej - odpowiedzi na pytania: 1) kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali stanowiących punkt sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. [...] w W., 2) z jakim podmiotem mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) sprzedawcy napojów alkoholowych pod powyżej podanym adresem oraz 3) czy podmiotowi, z którym sprzedawcy napojów alkoholowych pod adresem określonym w pkt 1 mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali), przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tych lokali. Ponadto zwróciła się o 4) udostępnienie wszystkich umów będących zdaniem organu zezwalającego tytułami prawnymi do lokali stanowiących punkty sprzedaży napojów alkoholowych pod powyżej określonym adresem. (Powyższa numeracja pytań została ustalona w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 507/15). Organ w dniu [...] czerwca 2014 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Wskazał, że żądane umowy są dokumentami prywatnymi, gdyż stronami tych umów są podmioty prywatne. Fakt, że przedmiotowe umowy zostały dołączone do sprawy administracyjnej, o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie może przesądzić o ich publicznym charakterze. Dlatego wniosek nie stanowi informacji publicznej. W. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, polegającą na nieudostępnieniu żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi na tę skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 507/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, organ błędnie przyjął, że żądane umowy są dokumentami prywatnymi, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy - art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c) i d) - ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyczerpany w przypadku umowy cywilnoprawnej, która spełnia wskazane w ustawie wymagania. Osoby zawierające umowy z podmiotami obowiązanymi zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny liczyć się z tym, że ich dane będą znane i dostępne, o ile ktoś zażąda udostępnienia takiej umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu I instancji, błędna ocena żądania skarżącej, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W wyniku skargi kasacyjnej Prezydenta [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2831/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji nie odniósł się do zawartych we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. trzech pytań: 1) kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali stanowiących punkt sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. [...] w W., 2) z jakim podmiotem mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) sprzedawcy napojów alkoholowych pod powyżej podanym adresem oraz 3) czy podmiotowi, z którym sprzedawcy napojów alkoholowych pod adresem określonym w pkt 1 mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali), przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tych lokali. Nadto z niejasnego wywodu Sądu I instancji należy domniemywać, że Sąd przyjął, iż żądane (w pkt 4 wniosku) umowy zostały zawarte przez Miasto [...] lub jednostki organizacyjne tego miasta. Sąd nie wskazał jednak, z czego taką okoliczność wywodzi. W aktach sprawy brak jest dowodu to potwierdzającego takie twierdzenie a skarżąca kasacyjnie wskazuje, że umowy te zostały zawarte pomiędzy osobami trzecimi tj. przez [...]. z osobami ubiegającymi się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Dlatego, mając na uwadze to, że Sąd przyjął, iż umowy te są informacją publiczną - bowiem dotyczą majątku jednostki samorządu terytorialnego lub majątku pochodzącego z zadysponowania majątkiem tej jednostki (a okoliczność ta nie ma oparcia w aktach sprawy) - przedstawione uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, doszło do naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190, zdanie pierwsze, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Zatem, realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte we wskazanym wyżej wyroku (w tym także w zakresie wykładni i rozumienia poszczególnych pytań wniosku), należało dokonać oceny wszystkich czterech pytań skarżącej zawartej w jej wniosku z dnia [...] maja 2014 r., pod kątem czy wypełniają one przedmiotowy zakres ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Z analizy przedstawionych przez organ dokumentów – umowy o najmu lokali (dokumenty te nie były w postępowaniu sądowoadministracyjnym dostępnie skarżącej) wynika, iż nie wszystkie z tych umów zostały podpisane przez osoby prywatne. W przedstawionym zbiorze znajdują się między innymi umowy podpisane ze strony wynajmującego przez [...]. Zatem umowy te, jako odnoszące się do sposobu gospodarowaniem mieniem Miasta, mieszczą się w zakresie pojęciowym przedmiotu informacji publicznej - art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c) i d) ustawy i dlatego częściowo zasadna jest skarga odnośnie żądania nr 4 wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakresie sprecyzowanym w pkt 1 wyroku. Z tych względów niezasadne było uznanie przez organ, iż wniosek z dnia [...] maja 2014 r. w całości nie dotyczył informacji publicznej i dlatego, w tym też zakresie, organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Natomiast, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przymiotu informacji publicznej nie mają takie umowy najmu, które zostały zawarte pomiędzy podmiotami prywatnymi, albowiem umowy takie nie mieszczą się w przedmiotowym pojęciu informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. Trafna jest tu konstatacja organu, iż okoliczność dołączenia takich prywatnych umów najmu lokali do spraw administracyjnych o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie przesądza o publicznym charakterze takich umów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawach administracyjnych o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, umowy te stanowią dokumenty z akt konkretnych postępowań administracyjnych i dlatego jako dokumenty ściśle prywatne i przedstawiane w tych postępowaniach przez podmioty prywatne – strony tych postepowań, nie stanowią informacji publicznej. Umowy te nie odnoszą się bowiem do działań podmiotów publicznych (porównaj w tym przedmiocie argumentacje zawartą w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 oraz zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08). Udostępnienie przez organ informacji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, w rozumieniu procedowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, załatwia w całości sprawę pytań nr 2 i nr 3 wniosku, w takim zakresie, w jakim pytania te dotyczą podmiotów wynajmujących lokale, stanowiące majątek jednostek samorządu terytorialnego lub majątek pochodzący z zadysponowania takim majątkiem. Zatem nie ma potrzeby zobowiązywania organu do ustosunkowania się do tych dwóch pytań wniosku. Natomiast zagadnienie wskazane w pkt 1 wniosku jest tak dalece nieprecyzyjnie sformułowane, iż dla jego prawidłowej oceny, pod kątem spełniania przesłanki podmiotowej z ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga całkiem innego sformułowania tego pytania przez wnioskodawcę w nowym wniosku. Po pierwsze prawo własności do danej nieruchomości (tu także prawo własności lokalu użytkowego) nie wynika z oceny organu – jak to stwierdza wnioskodawczyni we wniosku – ale prawo to jest wykazane w konkretnej księdze wieczystej, przypisanej dla danej nieruchomości (tu odpowiednio dla danej odrębnej własności lokalu użytkowego). Po drugie, wpisy zawarte w księgach wieczystych są jawne i powszechnie dostępne w różnego rodzaju wyszukiwarkach internetowych (np. gov.pl. księgi wieczyste), co automatycznie zwalnia organ od obowiązku informowania wnioskodawczyni o właścicielach tych nieruchomości. Zatem jeżeli wnioskodawczyni jest zainteresowana uzyskaniem informacji - kto jest właścicielem danych lokali użytkowych we wskazanym przez nią budynku przy ul. [...] w W. – to informacja ta stanowi oczywiście informację publiczną, ale dostępną na innych zasadach niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej i informację o innym charakterze. Dostęp do tej informacji jest określony w przepisach ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm.). Jedynie informacja o własności, wskazana w księdze wieczystej, stanowi potwierdzenie istnienia prawa własności dla danego podmiotu. Potwierdzenia takiego nie stanowi ocena organu zezwalającego danemu podmiotowi na sprzedaż alkoholu w danym lokalu. Nadto przedmiotem informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są oceny, ale konkretne fakty utrwalone pod postacią dokumentów, albo zapisu na odpowiednich nośnikach elektronicznych (albo coraz rzadszych analogowych) wizji lub fonii i które to fakty odnoszą się do spraw publicznych (porównaj wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11). Zatem, odnoście pytania nr 1 wniosku nie wiadomo czy skarżąca jest zainteresowania podaniem przez organ nr KW określonych lokali, czy innych danych pozwalających na ustalenie nr KW tych lokali – co stanowi informację publiczną, czy też jest zainteresowania odpowiedzią na pytanie "kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali ...". Z kolei pytanie organu o "jego ocenę prawa własności danego lokalu", wymyka się z przedmiotu informacji publicznej. Argumentacja skargi odnosząca się do wykazania przyczyn, dla których skarżąca domaga się udostępnienia wnioskowanych informacji, nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga od osoby zainteresowanej wykazania takich przyczyn (art. 2 ust. 2). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w zakresie określonym w pkt. 1 wyroku (zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W pozostałym zakresie, odnoście pozostałych żądań wniosku wskazanych pod nr 1, nr 2, nr 3 oraz w zakresie żądania zawartego pod nr 4 w części dotyczącym umów najmu lokali zawartych przez podmioty prywatne (jako wynajmujący) – skargę zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił, jak w pkt. 2 wyroku. Powyższe ustalenie, w związku z treścią art. 149 § 1 pkt 3) powyższej ustawy obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednakże w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku (odnoszącym się do pytania nr 4 wniosku), błędna ocena żądania skarżącej dokonana przez organ, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa – patrz pkt. 3 wyroku. Natomiast w zakresie zwrotu kosztów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt. 4 wyroku).