II SA/Bk 419/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 1993 r., nr [...], udzielającą J. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 418,4 m2, pow. użytkowej 143,5 m2, pow. całkowitej 324,7 m2 i kubaturze 902,6 m3, 7 izb na działce nr [...] Z., gm. S., powiat b. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1993 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. udzielił J. D. pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] zlokalizowanej w Z. W stosunku do tego budynku prowadzone było od 2002 r. postępowanie administracyjne, w trakcie którego ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB w B.), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych, zaś P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...], nakazał inwestorowi J. D.: 1) dokonać rozbiórki części własnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która to część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej nr geod. [...] w m. Z., gm. S., co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozbiórkę należy dokonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia konstrukcyjno - budowlane bez ograniczeń, po uprzednim wytyczeniu lub wskazaniu przez uprawnionego geodetę faktycznego przebiegu granic pomiędzy nieruchomością nr geod. [...]; 2) wykonać ścianę wschodnią pełną oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzoną 30 cm ponad połać dachową przy granicy z działką nr geod. [...]; 3) w terminie do [...] marca 2018 r. przedłożyć w PINB w B.: - 4 egzemplarze projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego w/w roboty budowlane, celem zatwierdzenia; - wraz z projektem zamiennym przedłożyć oświadczenia potwierdzające: - wytyczenie bądź wskazanie przebiegu granicy działek nr geod. [...] (geodety), - rozebranie w/w części budynku i wykonanie ściany przeciwpożarowej zgodnie ze sztuką budowlaną z zachowaniem warunków bezpieczeństwa (osoby z uprawnieniami konstrukcyjno -budowlanymi bez ograniczeń). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 516/17, oddalił skargę J. D. na decyzję PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...]. Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 1993 r., nr [...], udzielającą J. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 418,4 m2, pow. użytkowej 143,5 m2, pow. całkowitej 324,7 m2 i kubaturze 902,6 m3, 7 izb na działce nr [...] Z. , gm. S., powiat b. Zdaniem organu, zgodnie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiła taka właśnie sytuacja. Organ ponadto stwierdził, że decyzja taka nie jest uzależniona od uznania organu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. D. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno–budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sprawie decyzja taka została wydana, gdyż PWINB w B. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], która jest ostateczna i prawomocna. Starosta Powiatu B. zobligowany był zatem do uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wyrażenie "uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ jest zobowiązany do wydania takiego rozstrzygnięcia, bowiem zaistniał dany fakt związany z wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z czym zostały spełnione warunki ustawowe do wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji uchylającej pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującym, że Starosta Powiatu B. nie mógł wydać zaskarżonej decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust 2 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji działał zgodnie z prawem. Wobec wydania ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek uchylić wydane w sprawie pozwolenie na budowę. Zdaniem organu nie naruszono także przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż powyższy przepis odnosi się do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie ma związku z rozpatrywaną sprawą. Przy wydawaniu decyzji o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego. Odwołującemu służy prawo weryfikacji decyzji nadzoru budowlanego w trybach odwoławczych oraz sądowych. W kwestii kompetencji organu nadzoru budowlanego mogą wypowiadać się tylko i wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Przepis art. 83 Prawa budowlanego ustala zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Dlatego też do wyłącznej kompetencji tych organów należy przestrzeganie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. D., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 36a ust. 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzi obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, iż decyzja PWINB w B. z dn. [...] czerwca 2017 r. utraciła walor prawomocności, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dn. 2 maja 2018 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 516/17 przywrócił J. D. termin do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę na ww. decyzję; 2) art. 36a ust. 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie pominięcie, iż konsekwencją prawną wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego winno być uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielonego pozwolenia na budowę tylko w tym zakresie, w jakim inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego; 3) art. 36a ust. 2 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie pominięcie, iż nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, w której budowa została już zakończona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dn. [...] lutego 2018 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dn. 26 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 516/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. D. na decyzję PWINB w B. z dn. [...] czerwca 2017 r. Decyzja ta nie jest już ostateczna. Mianowicie postanowieniem z dn. 2 maja 2018 r., wydanym w sprawie II SA/Bk 516/17, WSA w Białymstoku przywrócił J. D. termin do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę na ww. decyzję. Powyższe orzeczenie otwiera skarżącemu drogę do kierowania w tejże sprawie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co też skarżący ma zamiar uczynić po doręczeniu mu wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem. W tej zatem sytuacji, gdy decyzja PWINB w B. nie jest prawomocna, wydanie zaskarżonego orzeczenia należy ocenić jako przedwczesne. Dalej skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie PWINB w B. wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w dniu [...] czerwca 2017 r. z tym, że dotyczącą odstępstwa od części udzielonego pozwolenia na budowę (w zakresie części zlokalizowanej na działce sąsiedniej nr [...] w m. Z., co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane), dlatego też konsekwencją prawną wydania decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego winno być uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielonego pozwolenia na budowę w tym zakresie, w jakim inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Takiego zagadnienia zarówno organ I instancji, jak i II instancji nawet nie rozważyły. Na koniec skarżący podniósł, że nie poddano żadnej analizie kwestii, iż uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest dopuszczalne w sytuacji, w której budowa została już zakończona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), a w szczególności przepis art. 36a ust. 2, zgodne z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], która została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organy architektoniczno-budowlane nie były uprawnione do badania, czy jest ona zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2161/16), ani też nie mogły dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 985/16). Sąd podziela także stanowisko organów, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany a nie uznaniowy, a zatem organy musiały wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie. Niezasadny jest zarzut skargi, że warunkiem wszczęcia przedmiotowego postępowania musiała być prawomocność decyzji PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Wystarczyło, że decyzja ta była ostateczna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei art. 16 § 3 k.p.a. stanowi, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z zestawienia przepisów art. 16 § 1 k.p.a. i art. 130 § 1 k.p.a. wynika, że nie ulega wykonaniu decyzja, od której przysługuje odwołanie (decyzja organu I instancji), a zatem decyzja ostateczna wykonaniu podlega. Na dodatek art. 16 k.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 marca 2018 r. II SA/Op 628/17). Jako całkowicie niezasadny należy zatem uznać zarzut skargi, że wpływ na rozstrzygnięcie miał fakt, czy decyzja PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., miała charakter prawomocny. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że przedmiotowa decyzja utraciła walor ostateczności z samego faktu możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną do NSA w Warszawie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., który na dodatek oddalił skargę od tej decyzji. Kwestia zaskarżania tej decyzji do sądu administracyjnego ma wpływ na jej prawomocność ale nie na jej ostateczność. Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut dotyczący tego, iż organ mógł uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę tylko w zakresie, w jakim inwestor został zobligowany do przedłożenia projektu budowalnego zamiennego. Zauważenia bowiem wymaga, że z treści decyzji PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], wynika (pkt 3 decyzji), że na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia do dnia [...] marca 2018 r. w PINB w B. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego w/w roboty budowlane (pkt 1 i 2 decyzji). Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że inwestor ma przedłożyć nie tylko projekt budowlany zamienny dotyczący nakazanych mu robót budowlanych, ale całego budynku wraz z nakazanymi robotami. Zresztą, jak trafnie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 130/16, projekt budowlany zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. Skoro więc projekt budowlany powinien - zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiadający wymogom szczegółowo wskazanym w tym przepisie, a także odpowiedni projekt architektoniczno-budowlany, to taki też winien być zakres projektu zamiennego. Sąd nie podziela także ostatniego zarzutu skargi, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ze względu na fakt zakończenia budowy. Otóż jednoznacznie trzeba stwierdzić, że zakończenie inwestycji nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu. Przemawia za tym wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego, która jak wynika z powszechnie prezentowanego w orzecznictwie poglądu, znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2221/10 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 83/18). Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.