II OSK 740/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 414/18 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2018 r. VII SA/Wa 414/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – I.M. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wystawił w dniu [...] czerwca 2016 r. tytuł wykonawczy nr [...], w którym zobowiązano skarżącą jako opiekuna prawnego małoletniej córki do poddania jej szczepieniu ochronnemu. Nadto upomnieniem z dnia [...] maja 2016r. ww. organ wezwał skarżącą do wykonania obowiązku i uiszczenia kosztów. W toku postępowania egzekucyjnego (prowadzonego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego) skarżąca złożyła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, domagając się jego uchylenia. Jednocześnie skarżąca podniosła: 1/ brak wymagalności obowiązku, 2/ niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 3/ prowadzenie postępowania przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 4/ zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. zarzuty zostały rozpoznane przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. – jako nieuzasadnione. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał zarzuty za nieuzasadnione w konsekwencji oddalając je. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca. Na skutek tego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), zwanej dalej także w skrócie "u.p.e.a.", utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie Ministra podniesione zarzuty okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym Minister wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Dalej organ wyjaśnił, że to na rodzicu małoletniego dziecka spoczywa obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych. Skarżąca nie podjęła żadnych działań w kierunku zaszczepienia dziecka. W aktach brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Zatem zarzut w tym zakresie nie może być uznany. W ocenie Ministra również i zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka odwoławczego, Minister wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia, która została nałożona na skarżącą, jest najmniej uciążliwym ze środków. Skargę na powyższe postanowienia wniosła wymieniona na wstępie skarżąca domagając się jego uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Postanowieniu temu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 29 § 1 ww. ustawy w powiązaniu z art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ustawy; art. 119 § 1 ustawy w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 17 ust. 10 pkt 1-4 tej ustawy; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 124 § 2 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.; art. 27 § 1 pkt 6 ww. ustawy; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; art. 17 ust. 11 ww. ustawy w zw. z art. 87 i art. 92 Konstytucji; art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.; art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że właściwym organem egzekucyjnym w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. W związku z tym prawidłowo Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie w sprawie. Dalej podniósł, że w postępowaniu egzekucyjnym wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ww. ustawy. Minister Zdrowia dostrzegł zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną, ale też uwzględnił, że wierzyciel uznał wszystkie te zarzuty za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku, stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Odnosząc się jednakże do wszystkich podniesionych zarzutów Minister uznał brak podstaw do ich uwzględnienia, a Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1 i ust. 10 pkt 1, pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Sąd wyjaśnił, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych. Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. W rezultacie Sąd stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącej stał się wymagalny, a zarzuty wskazujące na prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ są w całości chybione. W ocenie Sądu nie są usprawiedliwione także i zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: 1/ art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowych szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny; 2/ art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło piąty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica), 19 roku życia (WZW typu B); 3/ art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taka ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego; 4/ art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegających nadzorowi sądowemu; Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, rozpoznanie na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology. Nadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r., poz. 947) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie wniosła o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności "czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności". Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Zarządzeniem z dnia 19 maja 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę M.M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego. Sąd kasacyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organami obu instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżąca, będąc pełnoprawnym opiekunem małoletniej, nie wypełniła obowiązku poddania córki I.M. szczepieniom ochronnym, co spowodowało konieczność wszczęcia względem niej administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w którym doszło do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do realizacji tego obowiązku. Grzywnę tę wymierzono na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. Następnie skarżąca wniosła zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącą stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8, 9 u.p.e.a. tj. odpowiednio: brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Wszystkie te zarzuty zostały oddalone przez organy orzekające w sprawie, zaś Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę na ostateczne postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie oddalenia zarzutów za niezasadną. Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 - 35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalności lub zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.) – patrz wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. II OSK 1371/18. Tym samym skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a. o oddaleniu zarzutów, które wniesiono na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8, 9 u.p.e.a., to podstawy skargi kasacyjnej wymagały powiązania ich właśnie z przedmiotem zaskarżenia a takich zarzutów po prostu w kasacji brak, a jest to zasadniczy mankament tego środka odwoławczego. Natomiast, skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty, które podnoszone były w ramach postępowania dotyczącego nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Generalnie jednak wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji. Niewątpliwym jest to, iż zarzuty zgłoszono w postępowaniu egzekucyjnym wobec zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania przez zobowiązaną obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. Na skarżącą nałożono bowiem grzywnę w wysokości 500 zł. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Przepis art. 3 § 1 u.p.e.a reguluje zakres aktów ustanawiających obowiązki podlegające (w razie gdy nie zostaną wykonane dobrowolnie) wykonaniu przymusowemu w trybie egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 3 § 1 u.p.e.a. "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej". Według art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się: szczepieniom ochronnym". Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 zwanymi dalej ". W art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie różnych chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 tego rozporządzenia, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi". To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Jak wynika z § 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym są zwolnione osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym rozporządzeniem i posiadają potwierdzającą to dokumentację (...). Lecz z takim przypadkiem o jakim mowa w § 4 ww. rozporządzenia nie mamy do czynienia w tej sprawie. Córka skarżącej urodzona [...] grudnia 2013 r. podlega obowiązkowi szczepień ochronnym przeciwko chorobom oznaczonym w aktach sprawy. Opiekę nad córką sprawuje skarżąca i na niej spoczywała odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Treść przedmiotowego obowiązku została stwierdzona w tytule wykonawczym z dnia [...]10 czerwca 2016 r., a przywołane powyżej regulacje potwierdzają, że obowiązek szczepień ochronnych wynika z mocy prawa. Nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku wymagalności obowiązku. Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. To, że obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest bowiem art. 17 ust. 11 cytowanej wyżej ustawy. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, by materią tą miał zajmować się sam ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18 i II OSK 2546/18). Mając na uwadze wskazane powyżej rozważania podnieść należy, iż nieusprawiedliwiony pozostaje w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 4, 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018, ze zm.) jak też błędnej wykładni art. 17 § 1 (prawidłowo powinno być art. 17 ust. 1) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Dodatkowo w tym miejscu należy wskazać, iż skarżąca powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i 4 przepisów prawa materialnego wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który odnosi się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Poza tym zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018, ze zm.), natomiast to ostatnie rozporządzenie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Niesporne jest, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018; z 2004 r. Nr 51, poz. 513; z 2005r. Nr 69, poz. 624; z 2006 r. Nr 36, poz. 254; z 2007 r. Nr 95, poz. 633 oraz z 2008 r. Nr 122, poz. 795) na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia w życie (z dniem 1 października 2011 r. – przypomnienie NSA) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570; z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723). Poza tym przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej i tak naprawdę Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu. Należy uwzględniać w ramach zarzutów tylko te przepisy, które mają zastosowanie w sprawie i do tego w ich obowiązującym w tym czasie brzmieniu. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego, a to błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład obecnie orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r. II OSK 3322/17; II OSK 43/18). Nie ma również podstaw w realiach tej sprawy do wywodzenia naruszenia art. 2 Konstytucji wskazywanego w motywach kasacji, który stanowi o zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. To z tej zasady wynika obowiązek ustawowej regulacji ochrony zdrowia publicznego, który na zasadzie sprawiedliwości społecznej obejmuje całe społeczeństwo. Ponadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niewątpliwie zdaniem składu orzekającego w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i ich oddalenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone – podobnie patrz wyrok NSA z 23 kwietnia 2021 r. II OSK 2368/18. Nie doszło także do naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, albowiem przy wykładni art. 8 ust. 1 nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Nie ma w tym zakresie podstaw do zastosowania art. 6 ustawy o prawach pacjentów i Rzeczniku Praw Pacjenta – patrz wyroki NSA: z 21 listopada 2019 r. II OSK 3322/17; z 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ani nawet niepowołanego w kasacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjny tym samym zasługiwało na aprobatę. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony wówczas, gdy sąd wychodzi poza granice danej sprawy, albo gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego – wyrok NSA z 29 listopada 2016r. II GSK 1193/15. Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W realiach tej sprawy bowiem nie doszło w opisywany wyżej sposób do naruszenia ww. normy prawa procesowego. Z kolei odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tego wniosku za zasadny we wskazanym zakresie oraz nie znalazł podstaw od zawieszenia postępowania, o co również wnioskowano. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów – indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2546/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Naczelny Sąd Administracyjny, w konsekwencji stanowiska przedstawionego powyżej, o braku zasadności zwrócenia się z pytaniem prawnym, nie uwzględnił także wniosku skarżącej kasacyjnie o zawieszenie niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestią priorytetową jest natomiast konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zaś rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawierała jakichkolwiek usprawiedliwionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, nie uznał za zasadne dopuszczanie dowodu z wskazywanych w skardze kasacyjnej badań laboratoryjnych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń – patrz wyrok NSA z 19 września 2017 r. I FSK 136/16. Poza tym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – patrz wyrok NSA z 8 sierpnia 2017 r. II GSK 3433/15. Zatem wobec braku potrzeby w tej sprawie przeprowadzenia dowodu z badań laboratoryjnych wskazywanych w skardze kasacyjnej, jak również charakteru niniejszego postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie uznano przedmiotowego wniosku za uzasadniony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już prawie 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.