III SA/Gl 704/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Nita, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.), art. 235¹ ustawy z 29 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.108 ze zm., dalej: k.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: rozporządzenie wykonawcze) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia u A. S. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w ww. rozporządzeniu. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym. Organ ustalił, że strona była narażona na hałas w latach 1961 – 1977 podczas pracy w ,,A’’ (obecnie "A" S.A. w C.) na stanowisku obcinaczki i w "B (obecnie "B S.A.") w C. na stanowisku przewijacza przędzy i nici. Następnie pracowała jako pracownik biurowy, ostatnio w okresach 1995 – 2004 i 2005 -2009 w firmach "C" i "D" na stanowisku głównej księgowej. Orzeczenie lekarskie wykazało u strony obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o cechach lokalizacji ślimakowej na poziomie 68 dB w uchu prawym i 48 dB w uchu lewym. Ponieważ od lat 80-tych strona nie pracowała w narażeniu na hałas to nie przyjęto zawodowej etiologii niedosłuchu. Z powodu nierozpoznania choroby zawodowej przez lekarzy jednostki diagnostycznej, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nie stwierdził u strony choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem Decyzją Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. powyższe rozstrzygnięcie I instancji, po rozpatrzeniu odwołania strony, zostało utrzymane w mocy. Na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, decyzje obu instancji zostały uchylone wyrokiem. Sądu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 459/13. W motywach wyroku wskazano, że odnośnie pracy skarżącej w charakterze księgowej nie dokonano ustaleń w zakresie narażenia zawodowego na hałas, mimo wskazywania przez nią okoliczności dotyczących występowania hałasu i wymienieniu konkretnych źródeł hałasu. W tej sytuacji brak rzetelnej oceny warunków pracy nie dawał podstaw do stanowczego ustalenia przesłanek z art. 235 ¹ Kodeksu pracy. Sąd zauważył przy tym, że orzeczenie lekarskie w istocie rozpoznało cechy choroby ujętej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, a zatem gdyby wystąpiły pozostałe przesłanki wymagane do rozpoznania i stwierdzenia omawianej choroby, to orzeczenie to byłoby wystarczające do wydania pozytywnej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia [...] r. ponownie nie stwierdził u strony choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem. Tym razem organ oparł się na uzupełniającej opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., które to jednostki nie rozpoznały u strony choroby zawodowej. Organ podniósł, że po szczegółowej i dogłębnej analizie materiału dowodowego, wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez lekarzy jednostek orzeczniczych, ponownie nie znalazł podstaw do stwierdzenia w strony choroby zawodowej narządu słuchu. W odwołaniu, strona wniosła o zmianę powyższej decyzji i wydanie pozytywnej decyzji w sprawie jej choroby zawodowej. Organ odwoławczy decyzją z [...] r. utrzymał w mocy ww. decyzję pierwszoinstancyjną. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ ten wywiódł, że bez orzeczenia lekarskiego lub sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Zatem, po przeanalizowaniu całości zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza uzupełnionej oceny narażenia zawodowego na hałas oraz orzeczeń lekarskich, nie uwzględnił odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. S. zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła treści poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 24/17, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu uznał, że organ odwoławczy obowiązkom nałożonym wyrokiem Sądu z dnia 28 stycznia 2014 r nie sprostał, a nawet w ogóle nie dokonał ustaleń co do istnienia narażenia zawodowego. Ograniczył się wyłącznie do przedstawienia treści orzeczeń lekarskich, uznając błędnie, że są one dla niego bezwzględnie wiążące. Sąd wskazał na potrzebę zbadania źródeł hałasu, na jaki narażona była strona w ostatnich latach pracy tj.1995-2010. Podkreślono następnie, że związanie organu orzeczeniem lekarskim odnieść można bowiem jedynie do kwestii medycznych, a nie do problemu narażenia zawodowego, którego oceny organ ma obowiązek dokonać samodzielnie stosownie do § 6 ust. 3 pkt 3 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Problem ten ma zatem nadal kluczowe znaczenie w sprawie, skoro obie placówki diagnostyczne nie rozpoznały choroby zawodowej przy założeniu, że w istotnym dla wyniku postępowania ostatnim okresie zatrudnienia skarżącej nie była ona narażona na szkodliwe działanie hałasu. Placówki te przedstawiły szczegółową diagnostykę medyczną, ale nie wynika z niej, czy konkluzje orzeczeń byłyby odmienne w razie przyjęcia istnienia w owym okresie zatrudnienia narażenia zawodowego na hałas. Podobnie jak w pierwotnym orzeczeniu placówki te rozpoznały przy tym obustronne uszkodzenie słuchu skarżącej w poziomach przekraczających wielkość wskazaną w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. W stosunku do tego pierwszego orzeczenia zmieniły natomiast rozpoznanie w zakresie typu ubytku słuchu ze ślimakowego na czuciowo-nerwowe, co o tyle jest bez znaczenia, że oba te typy objęte są charakterystyką choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu. Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia [...] r. kierowanym do jednostki diagnostycznej pierwszego stopnia, organ I instancji uznał wysokie prawdopodobieństwo narażenia skarżącej na ryzyko wystąpienia choroby zawodowej w latach 1995-2010. Od czasu sporządzenia tego pisma nie były prowadzone już żadne czynności procesowe, zmierzające do wyjaśnienia kwestii narażenia zawodowego. Mimo tego organy obu instancji nie wytłumaczyły dlaczego odstąpiły od powyższego stanowiska, a przyjęły odmienny pogląd placówek medycznych, nie poparty szczegółową oceną warunków pracy skarżącej. Zaznaczono w tym miejscu, że skarżąca powoływała się na specyficzne okoliczności, które wymagały wyjaśnienia, poczynienia stanowczych ustaleń ze strony organów sanitarnych. Ustalenia takie nie zostały przeprowadzone. Zwrócono uwagę, że przeprowadzone przez organ sanitarny dochodzenie wyjaśniające narażenie strony na hałas przedstawiają częściowo rozbieżne dane. Rozbieżności te dotyczą m.in. okoliczności czy drzwi do pomieszczenia, w którym to przebywała zainteresowana były zamykane czy też nie. Zdaniem Sądu fakt ten ma znaczenie w kontekście narażenia na hałas skarżącej, gdyż w pobliżu budynku w którym pracowała przebiega ruchliwa trasa DK 1. Wobec tego Sąd nakazał zbadać poziom hałasu wywołanego ruchem pojazdów na trasie DK 1 wewnątrz budynku, w którym pracowała skarżąca przy uwzględnieniu tych rozbieżnych wariantów, co umożliwi zorientowanie się o skali wpływu tych rozbieżności na ustalenie poziomu hałasu. Sąd wskazał również, iż skarżąca podała jeszcze inne źródła hałasu, które także można poddać podobnej weryfikacji. Inne źródła hałasu podane przez skarżącą to m. in. trzaskające drzwi, głośne rozmowy klientów na hali sprzedaży oraz hałas pochodzący od sprzedawanego asortymentu w sklepie. Wykonując wytyczne zawarte w wyroku Sądu organ I instancji zwrócił się pismem z dnia [...] r. do strony o informację, w której z obecnie działających firm pod adresem: [...] w C. należałoby przeprowadzić pomiary hałasu, w celu zweryfikowania jego szkodliwego działania podczas zatrudnienia zainteresowanej na stanowisku głównej księgowej w latach 1995-2010 w firmie "C" S.C. oraz "D". Na podstawie oświadczenia strony z [...] r. ustalono, że w lokalu w którym to miałoby dojść do badań znajduje się obecnie sklep monopolowy, a jego właściciel nie wyraża na nie zgody. W związku z powyższym organ I instancji wobec braku zgody na przeprowadzenie badań w pomieszczeniu w/w lokalu zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w C. z zapytaniem czy w latach 1995-2010, a więc w okresie zatrudnienia strony w budynku przy ul. [...], były prowadzone badania poziomu hałasu w przedmiotowym obszarze. W odpowiedzi WIOŚ w C. przesłał opracowanie z 1996 r. pt.: "Wyniki badań akustycznych i wibracji ruchu drogowego w wybranych przekrojach pomiarowych na terenie C.", z którego wynika, iż jeden z przekrojów pomiarowych zlokalizowany był przy estakadzie [...]. Z przekazanego opracowania wynika, że przekrojem pomiarowym, który znajduje się najbliżej miejsca pracy skarżącej przy [...] jest przekrój VI (strona 56 opracowania). W przekroju tym, wg pomiarów WIOŚ równoważny poziom dźwięku związany z ruchem pojazdów na rozpatrywanym odcinku trasy z 8 godzin ekspozycji osiągnął wartość: 76,1 dB, 79,4 dB, 71,0 dB, 67,3 dB, 69,6 dB oraz 73,3 dB. Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowym przekroju zlokalizowano pięć punktów pomiarowych, z których można przyjąć, że najbliższy miejsca pracy skarżącej jest drugi punkt pomiarowy, znajdujący się przy krawędzi jezdni. Wartość w tym punkcie wynosi 79,4 dB, a zatem jest niższy od progu działania dla poziomu ekspozycji na hałas odniesionego do 8-godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy lub poziomu ekspozycji na hałas odniesionego do tygodnia pracy, który wynosi 80 dB i który to został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz.U. Nr 157, poz. 1318). W tym miejscu podkreślono, że wartość 79,4 dB została zmierzona przy krawędzi jezdni, a więc w miejscu, w którym poziom hałasu jest niewątpliwie najwyższy, a nie w pomieszczeniu budynku, w którym to pracowała skarżąca. Kierując się zatem wskazanymi przez Sąd zasadami logiki i doświadczenia życiowego, organ uznał, że strona pracując w budynku mieszczącym się w odległości co najmniej 10 m od jezdni, nie była narażona na hałas stwarzający ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu podczas pracy na stanowisku księgowej w firmach "C" S.C. oraz "D". Poziom hałasu był z pewnością niższy niż wynikający z pomiarów, o których mowa w opracowaniu WIOŚ. Zdaniem ŚPWIS, pomimo braku pomiarów natężenia hałasu w pomieszczeniach pracy, choroby takiej nie wywołały również podane przez zainteresowaną trzaskające drzwi, czy też głośne rozmowy klientów na hali sprzedaży. Za nielogiczne uznano przyjęcie, że podczas wykonywania obowiązków służbowych przez całą dniówkę wszyscy pracownicy trzaskali drzwiami i krzyczeli. W tym stanie rzeczy, organ II instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] r. Powyższa decyzja stałą się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W treści skargi, skarżąca uznała że organ odwoławczy nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy co w jej opinii oznacza "milczące" załatwienie sprawy na jej korzyść. Podniosła również, że organ nie wykonał zaleceń wyroków WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2014 r. oraz 6 kwietnia 2017 r. a także, że w istocie "uznał" u niej chorobę zawodową poprzez nie odwołanie się od w/w wyroków Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów należy wskazać, że zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 917, dalej k.p.), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 235² k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą, zwłaszcza z jej rodzajem i charakterem oraz sposobem wykonywania. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 k.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie wykonawcze z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na postawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zatem dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest spełnienie jednoczesne dwóch ustawowych przesłanek: • rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wskazanego rozporządzenia; • stwierdzenie przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W wypadku skarżącej wystąpiła niewątpliwie pierwsza z wymienionych przesłanek. U skarżącej stwierdzono obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu o cechach lokalizacji ślimakowej na poziomie 68 dB w uchu prawym i 48 dB w uchu lewym. Natomiast spór między stronami sprowadzał się do kwestii czy owo schorzenie było wynikiem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w latach 1995-2010 w środowisku pracy skarżącej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że organy sanitarne, kierując się orzeczeniem lekarskim przyjęły brak związku między pracą w przemyśle włókienniczym (w latach 1961-1977) a występującym niedosłuchem. Ponieważ już dwukrotnie wydawano decyzje w sprawie i dwukrotnie były one uchylane przez sąd administracyjny, ta kwestia została uznana za wykazaną. Nie była zatem przedmiotem postępowania organu w sprawie objętej skargą. Kluczowa była natomiast ocena narażenia skarżącej na hałas w okresie późniejszym, tj. kiedy pracowała na stanowisku głównej księgowej, w miejscu z uwagi na położenie narażonym na wysokie stężenie hałasu. W tym zakresie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. Oceniając postępowanie dowodowe prowadzone przez organ, zdaniem Sądu w składzie orzekającym należy uznać, że przeprowadził je w wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie zwracając się najpierw do samej skarżącej a następnie – w sytuacji odmowy właściciela lokalu na przeprowadzenie pomiarów - do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Pomiar dokonany przez ten organ uznać należy za przeprowadzony rzetelnie, a jego wynik za miarodajny, również wnioski jakie wyciągnięto z wyniku pomiaru są prawidłowe, zgodne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zasadny jest pogląd organu, że skarżąca pracując w miejscu oddalonym ponad 10 m od jezdni (gdzie poziom natężenia hałasu był największy, aczkolwiek mieszczący się w granicach dopuszczalności) nie pracowała w warunkach narażenia chorobą zawodową. Również trudno założyć, że ewentualne głośniejsze dźwięki jakiem mogły się pojawić w obrębie budynku (głośne wypowiedzi, trzaskanie drzwiami) mogły stanowić samoistny czynnik chorobotwórczy i by występowały w większym nasileniu niż przeciętnie w warunkach pracy biurowej. Odnosząc się natomiast do treści skargi podnieść należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej nie zawiera instytucji milczącej zgody. Nie sposób też podzielić poglądu skarżącej, że organ sanitarny nie składając skarg kasacyjnych od wcześniejszych wyroków sądu administracyjnego uznał chorobę zawodową. Należy podkreślić, że sąd administracyjny ocenia decyzję pod kątem zgodności z prawem, natomiast nie rozpoznaje merytorycznie sprawy. Spór w przedmiotowej sprawie ograniczył się do ustalenia narażenia zawodowego w latach 1995-2010, a podjęte przez organ czynności w możliwym do wykonania i wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy postępowaniu dowodowym pozwoliły ustalić brak narażenia zawodowego na chorobę zawodową w latach zatrudnienia skarżącej na stanowisku głównej księgowej. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.