I OSK 2781/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków, Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa i Stowarzyszenia Willa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1540/15 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 października 2015 r., IV SA/Wa 1540/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...]r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: (1) uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z [...]r., nr [...]; (2) zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...]r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...]r., w której Wojewoda: - w pkt 1: stwierdził nieważność decyzji zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.z [...]r. orzekającej w pkt I o uchyleniu decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.z [...]r. w pkt II i III dotyczących ustalenia i przyznania odszkodowania za udział [...]w nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki [...], [...]i [...], obręb [...], w W. J. , wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W. D. , w pkt 2 o pozostawieniu w mocy pkt I decyzji zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.z [...]r. dotyczącego wywłaszczenia; - w pkt 2: stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.z [...]r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczony decyzją z [...]r. udział [...]w nieruchomości opisanej wyżej w kwocie [...]zł oraz o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz ustalonych spadkobierców S. Z. , tj. R. Z. , K. K. , K. M., I. Ch. i A. S.; - w pkt 3: odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.z [...]r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z [...]r. doszedł do wniosku, że tylko ta część decyzji organu odwoławczego była przedmiotem zaskarżenia, a "Orzeczenie organu II instancji w zakresie utrzymania w mocy pkt I i II decyzji pierwszoinstancyjnej jest korzystne dla strony." Odnosząc się do argumentów skargi i okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przeszłości wydane zostały już dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie: z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 754/06 i z 22 października 2009 r., I OSK 55/09. Pierwszy obejmował swym zakresem kwestie proceduralne wynikające z wydania dwóch decyzji administracyjnych. W drugim natomiast NSA przesądził o konieczność prowadzenia jednego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności trzech decyzji: z [...]r., [...]r. i [...]r. W uzasadnieniu stwierdził nadto, że decyzja z [...]r. skierowana została do osoby zmarłej i fakt ten nie wymaga dalszego rozważania. Powołał też pogląd o nieważności decyzji skierowanej do osoby zmarłej. Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanej wyżej części Sąd I instancji uznał, że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowa analiza sprawy powinna bowiem doprowadzić organ do stwierdzenia również nieważności decyzji z [...]r., jako skierowanej do osoby nieżyjącej. Skutkowało to jej niewykonalnością w dacie jej wydania. Ponadto organ wydał ją z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Jak wynika z decyzji z [...]r. została ona wydana w stosunku do osoby uznanej przez organ za nieznaną z miejsca pobytu, co odzwierciedla komparycja tej decyzji. Odszkodowanie zostało przyznane S. Z., co świadczy o tym, że organ był przekonany, że osoba ta żyje. Przyznanie odszkodowania S. Z. czyni ją w związku z tym niewykonalną w dacie jej wydania – co w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto brak aktywności po stronie ubiegającego się o wywłaszczenie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Sąd I instancji nie podzielił argumentów organu o zastosowaniu art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r., skoro z uzasadnienia decyzji z [...]r. wynikało, że "starania wnioskodawcy o nabycie (...) udziału we współwłasności nie dały rezultatu". Twierdzenia organu wywłaszczeniowego o czynieniu starań o nabycie udziału pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem organu II instancji o odstąpieniu od trybu dobrowolnego odstąpienia udziału. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2015 r., IV SA/Wa 1540/15, zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Pierwszą z nich wywiodła Gmina Miejska K.i Skarb Państwa – Prezydent Miasta K.. Zaskarżając wyrok w całości podmioty te zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy pkt 3 decyzji Wojewody Małopolskiego z [...]r., mimo braku podstaw do takiego orzeczenia; b) art. 151 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi mimo istnienia podstaw do jej oddalenia; c) art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2009 r. oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi konieczne jest prowadzenie jednego postępowania w stosunku do wszystkich decyzji wydanych w niniejszej sprawie, a także naruszenie tego przepisu polegające na przyjęciu, że sąd jest związany zawartymi w tym wyroku ustaleniami faktycznymi odnośnie skierowania decyzji z [...]r. do osoby zmarłej; d) art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy konieczne jest prowadzenie postępowania nadzorczego łącznie w stosunku do wszystkich decyzji wydanych w niniejszej sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakazuje oznaczyć w decyzji wywłaszczeniowej właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja z [...]r. naruszała ten przepis; b) art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten został naruszony przy wydaniu decyzji z [...]r.; c) art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że nie miał on zastosowania przy wydaniu decyzji z [...]r.; d) art. 17 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że przepis ten został naruszony przy wydaniu decyzji z [...]r.; e) art. 23 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone przy wydaniu decyzji z [...]r. f) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że miały one zastosowanie w sprawie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2015 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowaniu kasacyjnego według norm przepisanych. Drugą ze skarg kasacyjnych wniosło Stowarzyszenie W. D. . Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 28, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.z [...]r. została skierowana do S. Z. , jej wydanie nie zostało poprzedzone rokowaniami, które były obligatoryjne, o wszczęciu postępowania nie zawiadomiono przez wywieszenie odpisu zawiadomienia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego) oraz przez błędne przyjęcie, że organ wywłaszczający był przekonany, że S. Z. żyje; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez niezastosowanie i przyjęcie, że wskazanie adresata odbyło się w tzw. komparycji decyzji wywłaszczeniowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. prawa materialnego, a to: a) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (kasator przyjmuje, zgodnie z klasyczna teorią prawa administracyjnego, że kwestia wadliwości istotnej jest kwestią materialną, a nie proceduralną, a k.p.a. wobec braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego reguluje nie tylko postępowanie) przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja w zakresie wywłaszczenia była niewykonalna i niewykonalność ta miała charakter trwały ponieważ została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie wywłaszczenia nie przeprowadzono rokowań, które miały być obligatoryjne; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 (z uzasadnienia wyroku wynika że chodzi raczej o pkt 4) w zw. z art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że z rażące naruszenie prawa może polegać na tym, że jako uprawnionego do odszkodowania wskazuje się imię i nazwisko zmarłego właściciela, w sytuacji w której to samo naruszenie jest kwalifikowane jako naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; d) art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, która skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie po upływie 10 lat od jej doręczenia; e) art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej K.i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K.. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione z oczywistej przyczyny. Przepisy te mają charakter wynikowy i stanowią efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Skarżący musi połączyć te przepisy z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Samodzielnie zatem nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., które miałoby polegać na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2009 r., zgodnie z którymi konieczne jest prowadzenie jednego postępowania w stosunku do wszystkich decyzji wydanych w sprawie. Pomijając fakt, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialny, a nie procesowy (zob. np. wyrok NSA z 20.06.2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586), to wskazanie, o jakim mowa, dotyczyło postępowania administracyjnego (nadzorczego), którym były objęte decyzje z [...]r., [...]r. i [...]r. Wskazanie to zostało wykonane, ponieważ organ nadzoru objął jednym postępowaniem nadzorczym i rozstrzygnął sprawę względem wszystkich trzech decyzji. Inną kwestią jest natomiast zakres zaskarżenia wydanej decyzji do sądu administracyjnego. W okolicznościach tej sprawy, jak słusznie podniósł Sąd I instancji, przedmiotem zaskarżenia było jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące decyzji z [...]r., gdyż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...]r. w pozostałym zakresie była korzystna dla strony skarżącej i zgodna z jej żądaniem. W takiej sytuacji wyjście poza zakres zaskarżenia mogłoby naruszać zakaz reformationis in peius, wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a., tym bardziej, że rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące decyzji z [...]r. mogło stanowić odrębną sprawę administracyjną. Argumentacja ta stanowi jednocześnie odpowiedź na zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia W. D. mają natomiast bezpośredni związek z zarzutami dotyczącymi prawa materialnego, w związku z tym odniesienie się do nich musi nastąpić łącznie z argumentacją dotyczącą naruszenia prawa materialnego. W tym natomiast aspekcie najistotniejszą kwestią jest ocena, o czyich prawach i obowiązkach rozstrzygała decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K.z [...]r. Z decyzji tej wynika, że wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa udział ([...]) stanowiący własność S. Z. , nieznanego z miejsca pobytu, w nieruchomości składającej się z działek określonych w decyzji, stanowiących zabytkowy zespół W. D. . Ponadto orzeczono o ustaleniu i przyznaniu na rzecz S. Z. odszkodowania w kwocie [...]zł. Decyzję tę wywieszono następnie na tablicy ogłoszeń, w celu powiadomienia o niej nieznanych stron. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W tej sytuacji nie sposób nie uznać, że decyzja z [...]r. została skierowana między innymi, poza Skarbem Państwa, także do S. Z. , który w tym czasie już od dawna nie żył (umarł 5 lipca 1949 r., jak wynika z postanowienia spadkowego). Rozstrzygała zatem o prawach i obowiązkach osoby nieżyjącej, a spadkobiercy w dniu wydania decyzji nie byli organowi znani i nie zostali wymienieni w decyzji. Decyzja nie mówi też nic o spadku nieobjętym, który miałby reprezentować kurator, jak podnosi się w zarzutach skarg kasacyjnych. Z utrwalonego w orzecznictwie stanowiska wynika, że "Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie" (zob. wyrok NSA z 1.12.2015 r., I OSK 626/14, LEX nr 1988141, i powołane tam orzecznictwo). Na takie konsekwencje decyzji z [...]r. wskazywał już wyrok NSA z 22 października 2009 r., I OSK 55/09, i niezależnie od tego, czy ocena prawna zawarta w wyroku z 2009 r. jest wiążąca w tej sprawie, to Sąd I instancji poza przywołaniem tego stanowiska dokonał również własnej oceny skutków decyzji skierowanej do osoby nieżyjącej (to również w kontekście zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a). Nie sposób przy tym przyjąć, że ocena ta jest sprzeczna ze stanowiskiem NSA zajętym w wyroku z 2009 r. i ocenę tę podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie jest przy tym równoznaczne, czy tożsame, ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie w pkt 4 tego przepisu. W tej sytuacji pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, odnoszące się do prowadzenia procesu wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z [...]r., pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jakie skutki, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wywołała decyzja z [...]r., rozstrzygnie organ nadzoru ponownie rozpatrując odwołanie od tej części decyzji organu I instancji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.