I SA/Wa 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...]lipca 2016 r., nr [...], stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa [...]części prawa własności budynku oraz związanych z nim uprawnień, wynikających z wieczystego użytkowania gruntu, położonego w [...]przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawne oznaczenie hipoteczne [...]), obecnie położonej przy ul. [...] oraz ul. [...], w związku z przyznaniem odszkodowania [...] za utratę udziału [...] w prawie własności do przedmiotowej nieruchomości, na mocy Układu zawartego między Rządem [...] a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli [...], podpisanego w dniu [...] lipca 1960 r. oraz [...], uprzednio [...], z domu [...] i [...] z domu [...] za utratę udziału [...] w prawie własności budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, na podstawie Układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem [...], dotyczącym uregulowania spraw finansowych, zawartym w dniu [...] października 1971 r. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wyodrębnił z postępowania administracyjnego część przedmiotu sprawy, dotyczącą objęcia praw do nieruchomości postanowieniami Układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem [...]. Po rozpatrzeniu tej części sprawy Minister Finansów, na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa u oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) decyzją z dnia dniu 18 lipca 2016 r. stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/2 części prawa własności budynku, położonego w [...] przy ul. [...], oraz związanych z nim uprawnień, wynikających z wieczystego użytkowania gruntu, za które [...], uprzednio [...], z domu [...] oraz [...] z domu [...] przyznano odszkodowanie. W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister wskazał materiał dowodowy, który został zgromadzony w sprawie, w tym m.in. dokumenty dotyczące następstwa prawnego skarżącej, dokumentację [...] - raport oraz rekomendację Nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Sekretarza Stanu ds. Zagranicznych, zatwierdzone przez Ministra Finansów ([...] organów administracji rządowej), dotyczącą roszczenia [...], uprzednio [...], z domu [...] i [...] z domu [...], dokumentację geodezyjną oraz dokumenty, z których wynika treść wpisów odpowiednich ksiąg wieczystych oraz kopię orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. nr [...]. Na podstawie przedstawionych dowodów Minister Finansów w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. uznał, że z raportu i rekomendacji Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Sekretarza Stanu ds. Zagranicznych oraz Ministra Finansów z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...] wynika, że [...], uprzednio [...], z domu [...] i [...] z domu [...] wystąpiły z roszczeniem do organów władzy [...], na podstawie postanowień Układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem [...], dotyczącym uregulowania spraw finansowych, przed dniem 15 października 1971 r., tj. ostatnim dniem terminu na złożenie wniosku. Powódki wystąpiły z roszczeniem jako następczynie prawne [...]. Komisja zbadała roszczenie i przedstawiła powódkom odpis Proponowanego Raportu Komisji oraz Rekomendacji. Powódki nie złożyły ani nie przedstawiły żadnych dodatkowych oświadczeń czy informacji, które spowodowałyby zmianę wniosków przedstawionych w raporcie oraz rekomendacji Komisji z dnia [...] marca 1977 r. Nr [...]. Komisja na podstawie informacji przedłożonych przez powódki oraz władze polskie stwierdziła, że budynek opisany w Załączniku A należał do powódek i został znacjonalizowany lub w inny sposób przejęty w czasie, kiedy powódki były obywatelkami [...]. Działka została znacjonalizowana w 1945 r., gdy jej właściciel nie był obywatelem [...]. Minister wyjaśnił równocześnie tryb i zasady stwierdzania przejścia prawa własności na rzecz Państwa dokonywanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109). Przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie, na podstawie dekretu z dnia 26 październiki 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) doszło do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Byłym właścicielom przysługiwało prawo do ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej obecnie zwanego użytkowaniem wieczystym. Z orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. wynika, że [...] nie przyznano prawa użytkowania wieczystego. Otrzymały natomiast odszkodowanie na podstawie układu z [...]. Minister wyjaśnił, że w rozumieniu powołanego układu odszkodowanie obejmowało zgodnie z artykułem I także prawa związane ze znacjonalizowanymi nieruchomościami. Takim prawem jest użytkowanie wieczyste. Organ ustalił, że w związku z przyznaniem [...] odszkodowania za [...] część prawa własności budynku oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania gruntu należy uznać, że wystąpiła przesłanka do wydania decyzji stwierdzającej przejście tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 powołanej ustawy. Minister wyjaśnił przy tym kwestię określenia momentu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przyjął, że nastąpiło ono najpóźniej w dacie wejścia w życie powołanej ustawy, to jest w dniu 17 kwietnia 1968 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek [...] z uwagi na fakt, że zdaniem organu nie jest on stroną przedmiotowego postępowania, został wyłączony do odrębnego rozpatrzenia na podstawie art. 134 kpa. We wniosku złożonym przez [...] zostały podniesione m.in. zarzuty naruszenia przez Ministra Finansów art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez ich zastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie zupełnie dowolnej i niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny, brak samodzielnych ustaleń faktycznych organu w zakresie utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez dotychczasowych właścicieli, naruszenie art. Il Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...] dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia [...] października 1977 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. do przedmiotowego postępowania zgłosił swój udział jako podmiot na prawach strony Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W obszernym uzasadnieniu Minister ponownie wskazał na zebrany w sprawie materiał dowodowy i wyjaśnił, że podstawą wydania skarżonej decyzji jest art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), których treść organ przytoczył. Minister podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ szczegółowo oznaczył umowę międzynarodową, na podstawie której nastąpiło przejście praw wskazanych w sentencji decyzji, tj. Układ między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem [...], dotyczący uregulowania spraw finansowych, zawarty w dniu [...] października 1971 r. (wejście w życie w dniu podpisania). Przywołał treść art. I - art. VII tego Układu. Wyjaśnił, że ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy w celu rozpatrzenia wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany był do oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisach powołanej ustawy, tj. zbadania, czy dana nieruchomość lub prawo podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, również zawartej przed ogłoszeniem ustawy, oraz stwierdzenia, czy prawo własności do danej nieruchomości lub ujawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych były ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych. Minister Rozwoju i Finansów, odnosząc się do pierwszej przesłanki wynikającej z powołanych przepisów, ustalił, że z roszczeniem o odszkodowanie m.in. w zakresie udziału [...] w prawie własności budynku oraz w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości wystąpiły do władz [...], tj. Komisji do Spraw Roszczeń Zagranicznych, działającej na podstawie regulaminu zawartego w Dekrecie [...] oraz Rozporządzenia w sprawie Rozliczenia Roszczeń Zagranicznych (Polska), [...], wcześniej [...], z domu [...] oraz [...], z domu [...]. Wnioskodawczynie spełniły warunki formalne dotyczące wniosku (pkt 1 i 3 ww. decyzji nr [...]) i wykazały tytuł prawny do [...] udziału w prawie własności ceglanego budynku biurowego znajdującego się na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] (hip. [...]), tj. następstwo prawne po [...] (zmarłym w dniu [...] września 1947 r.), potwierdzony wydaniem przez Komisję ww. dokumentu, tzw. Raportu oraz Rekomendacji, zatwierdzonego, tj. zaakceptowanego jako końcowy, przez Sekretarza Stanu do Spraw Zagranicznych oraz Ministra Finansów w dniu 7 marca 1977 r., wydanego na podstawie postanowień ww. umowy międzynarodowej i będącego wykonaniem tej umowy. W decyzji władz [...] stwierdzono, że powódki występują o odszkodowanie zgodnie z [...] Rozporządzeniem w sprawie Rozliczenia Roszczeń Zagranicznych (Polska) w odniesieniu do nieruchomości, praw i innych udziałów znacjonalizowanych czy w inny sposób przejętych poprzez zastosowanie polskich ustaw i decyzji administracyjnych przed 15 października 1971 r., bardziej szczegółowo opisanych w załączniku A i B do tego dokumentu (pkt 2 ww. decyzji nr [...]). Komisja ustaliła, że wnioskodawczynie zostały obywatelkami [...] przez naturalizację w dniu [...] listopada 1956 r. (dot. [...]) oraz w dniu [...] listopada 1956 r. (dot. [...]). Budynek opisany w Załączniku A należał do wnioskodawczyń i został znacjonalizowany lub w inny sposób przejęty w czasie, kiedy powódki były obywatelkami [...]. Działka została znacjonalizowana w 1945 r., gdy jej właściciel nie był obywatelem [...]. Powyższe organy władzy [...] stwierdziły na podstawie informacji przedłożonych przez powódki oraz władze polskie (pkt 4 i 5 lit. a ww. decyzji nr [...]). Minister Finansów [...] oraz Sekretarz Stanu do Spraw Zagranicznych [...] zatwierdzili ustalenia Komisji oraz jej opinię, stwierdzając, że wycena należącego do powódek udziału w nieruchomości, o której mowa w pkt 5 lit. a decyzji oraz w załączniku A, odpowiada [...] oraz że powódkom należy się odszkodowanie w tej kwocie z Funduszu Roszczeń Zagranicznych. Odszkodowanie na rzecz powódek, zgodnie z pkt 10 powołanego w decyzji Regulaminu miało być wypłacone w jednej lub większej liczbie rat, w zależności od dostępności środków z odpowiedniej części Funduszu, w formie czeku wystawionego na wnioskodawczynie łącznie, przesłanego na wskazany w tej decyzji adres. W związku z powyższym Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że udział w prawie własności budynku oraz w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] podlegał przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartej przed ogłoszeniem ustawy, tj. na podstawie powołanego układu, zawartego w dniu [...] października 1971 r. Minister Rozwoju i Finansów, odnosząc się do drugiej przesłanki wynikającej z powołanych przepisów, stwierdził, że prawo własności budynków znajdujących się na ww. nieruchomości było ustanowione na rzecz obywateli państwa obcego, tj. obywatelek [...] - [...] (do dnia [...] listopada 1951 r. posiadającej nazwisko po pierwszym mężu [...]) oraz [...] (z domu [...]). Organ wyjaśnił przy tym, że fakt posiadania obywatelstwa [...] przez te osoby, nabytego w drodze naturalizacji, został potwierdzony w trakcie postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowania prowadzonego na podstawie umowy międzynarodowej, zakończonego wydaniem decyzji uznającej w części, będącej przedmiotem tej sprawy, roszczenie ww. osób. Oznacza to stwierdzenie przez organy władzy [...] zgodności roszczenia z postanowieniami Układu, w tym posiadanie obywatelstwa przez wnioskodawczynie w dniu wejścia w życie Układu oraz w dniu utraty mienia. W ocenie organu ponownie orzekającego przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości lub prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie wskazanych przepisów zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy własność nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa na tej podstawie, tylko w dniu 17 lutego 1947 r. na podstawie przepisów ww. dekretu, Minister wyjaśnił, że przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustaw nacjonalizacyjnych lub przejęcie ich w inny sposób w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych jest jednym z warunków wskazanych w Układzie z [...]. Spełnienie tego oraz innych warunków wskazanych w tych umowach oznaczało stan przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tych umów (art. 1 ww. ustawy), tj. zaistnienie jednej z przesłanek wskazanych w przepisach ww. ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wywiedziono, iż w sprawach stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umów indemnizacyjnych "rozstrzygające znaczenie ma to, czy wnioskodawca, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie, taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 293/07). W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że taka decyzja została przez Komisję wydana. W związku z powyższym Minister Rozwoju i Finansów obowiązany jest jedynie do stwierdzenia faktu zastosowania postanowień Układu do prawa własności budynku znajdującego się na nieruchomości wskazanej w decyzji władz [...] oraz do odpowiedniego określenia tego prawa przy wydaniu decyzji, w związku ze zmianami w przepisach prawa, regulującymi prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Utrata ograniczonego prawa rzeczowego związanego z nieruchomością na podstawie tzw. dekretu [...] stanowiła tytuł objęty przedmiotowym Układem. W ocenie organu nie ma uzasadnienia do rozgraniczenia w tym kontekście podstaw prawnych przejścia przedmiotowego prawa na rzecz Skarbu Państwa, wskazanych przez Skarżącą. Minister podkreślił, że przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie ustanawiają szczególnej normy prawnej, która dawałaby możliwość oceny przez Ministra Rozwoju i Finansów ustaleń zawartych w decyzji [...], kończącej postępowanie prowadzone w związku z wykonaniem umowy międzynarodowej. Inna sytuacja prawna występuje w przypadku nieprowadzenia postępowania przez Komisję odnośnie danej nieruchomości czy prawa. W związku z powyższym nie ma podstawy do stwierdzenia przez organ, że władze [...] nie przyznały odszkodowania [...] (z domu [...]), jak to zostało podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze decyzję wydaną przez organy władzy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1977 r., w ocenie organu nie mają uzasadnienia zarzuty, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta polsko-[...] układem indemnizacyjnym i nie przyznano za nią odszkodowania. Rząd polski, jak wynika z powołanej umowy międzynarodowej, nie ma kompetencji do weryfikowania przyznanych odszkodowań ani podstaw do podważania mocy dowodowej dokumentacji [...]. Dodatkowo, odwołując się do orzecznictwa sądowego, Minister podkreślił, że wydana w sprawie decyzja ma charakter jedynie deklaratoryjny i nie orzeka w sposób konstytutywny o utracie prawa własności oraz o zakresie praw związanych z tym prawem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, Minister uznał go za niezasadny. Wyjaśnił, że dokument nr [...], oznaczony jako "Raport oraz Rekomendacja Komisji do Spraw Roszczeń Zagranicznych dla Sekretarza Stanu do Spraw Zagranicznych oraz dla Ministra Finansów, dotyczące roszczenia [...], wcześniej [...], z domu [...] oraz [...] z domu [...] przeciwko Rządowi Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej", zatwierdzony przez oba ww. organy administracji rządowej [...] w dniu [...] marca 1977 r., jest decyzją w rozumieniu art. VII Układu, wydaną na podstawie Rozporządzenia w sprawie Rozliczania Roszczeń Zagranicznych z Polską nr [...] (w szczególności art. 6 i 7 tego aktu) przez Sekretarza Stanu do Spraw Zagranicznych oraz Ministra Finansów [...]. W dalszej części organ szczegółowo uzasadnił zajęte stanowisko. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, Minister wskazał m.in., że nie jest upoważniony do badania okoliczności ustalonych przez organy innego państwa. Okoliczności potwierdzone przez organy władzy [...] wiążą polskie organy orzekające w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. II Układu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, Minister wyjaśnił m.in., że kwestia określenia dnia przejścia danego prawa na rzecz Skarbu Państwa w rozumieniu przepisów prawa polskiego nie stanowiła przesłanki wynikającej z postanowień Układu. Do uznania, że zaistniała druga przesłanka wynikająca z ww. postanowienia wystarczyło wykazanie, że dana osoba fizyczna była obywatelem [...] w dniu przejęcia mienia, prawa czy innego interesu poprzez zastosowanie w różny sposób przepisów prawnych, w tym przez wydanie decyzji administracyjnych. Układ nie określa, że zastosowanie to powinno być zgodne z prawem. W odniesieniu do kwestii wskazania w decyzji [...] daty przejścia prawa własności budynku na rzecz Skarbu Państwa, wynikającej z orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. nr [...], Minister wskazał, że władze [...], wydając decyzję z dnia [...] marca 1977 r., oparły się na dowodzie, tj. ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej funkcjonującej również aktualnie w obrocie prawnym. Organ orzekający zaznaczył, że decyzja ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, ponadto Minister Rozwoju i Finansów nie jest właściwy do oceny tego aktu w trybie nadzoru. Organ zauważył jedynie, że wskazany przez skarżącą jako wadliwość tej decyzji fakt jej wydania po upływie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej został wyraźnie w tej decyzji wskazany jako podstawa jej wydania. W ocenie organu zarzut, że ww. decyzja Prezydium Rady Narodowej nie powinna być nigdy wydana, nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Minister stanął na stanowisku, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie przez organ władzy [...] stanowi w kontekście zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa wystarczającą przesłankę do stwierdzenia przez organ orzekający w drugiej instancji, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, słusznie realizując cel ww. ustawy. Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła organowi: 1 - naruszenie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie przejścia udziału [...] w przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie układu indemnizacyjnego między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...] dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia [...] października 1971 r., w sytuacji gdy własność tej nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...] nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa na tej podstawie, albowiem przeszła ona na rzecz Skarbu Państwa w związku z niezłożeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez dotychczasowych właścicieli w dniu 17 lutego 1947 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, 2 - naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie zupełnie dowolnej i niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny, polegającej na braku samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez dotychczasowych właścicieli, 3 - naruszenie art. II Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...], dotyczącym uregulowania spraw finansowych z dnia [...] października 1971 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego stwierdzono przejście na rzecz Skarbu Państwa [...] części prawa własności budynku oraz związanych z nim uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania gruntu położonego w [...] przy ul. [...], w sytuacji gdy poprzedni właściciele, tj. [...], uprzednio [...], z domu [...],[...] z domu [...] oraz [...] nie podlegali przepisom w/w układu, albowiem w dniu przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, tj. w dniu 17 lutego 1947 r., nie posiadali oni obywatelstwa [...]. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Oznacza to, że umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawarte w okresie powojennym z rządami innych państw przez Rząd Polski, były podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatele tego państwa wystąpili o przyznanie odszkodowania na podstawie odpowiedniego układu i takie odszkodowanie zostało przyznane. Przepis art. 2 ustawy z 1968 r. przewiduje wydawanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy. W kwestii tzw. układów indemnizacyjnych wielokrotnie już wypowiadały się sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05, 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07, 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09, 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 475/11, 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08, 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11, 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1448/12, 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/14, a także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99). Nie znajdując potrzeby powtarzania szerokiej argumentacji zawartej w uzasadnieniach tych orzeczeń, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że Układ z dnia [...] października 1971 r. zawarty pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...], dotyczący uregulowania spraw finansowych, był jednym z 12 układów indemnizacyjnych, podpisanych przez Polskę po II wojnie światowej w celu zaspokojenia roszczeń obywateli tych państw za prawa, majątki i interesy dotknięte przez powojenne działania władz polskich. Układy te ani nie zostały ratyfikowane, ani nie zostały opublikowane, w związku z czym nie stały się składnikiem formalnie obowiązującego systemu źródłem prawa, wywołującym skutki prawne bezpośrednio, przez samo swoje obowiązywanie. Z tego właśnie powodu powstała konieczność uregulowania tych kwestii w polskim porządku prawnym. W tym celu uchwalona została ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, której zadaniem, jak to wyjaśniono w wyroku składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98 (publ. ONSA 1999, nr 4, poz. 110), nie było w istocie uregulowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo w kontekście skutków, jakie wywołane zostały przez tzw. układy indemnizacyjne w zakresie przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Układ z dnia [...] października 1971 r. zawarty pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...], dotyczący uregulowania spraw finansowych odpowiada przesłankom o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Jego przedmiotem, co wynika z art. I i II układu, było ostateczne załatwienie pretensji, tzw. "roszczeń [...]",[...] osób prawnych oraz osób fizycznych, które były obywatelami [...] w dniu wejścia w życie układu i które były lub których prawni poprzednicy byli obywatelami [...] w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń, dotyczących przejęcia ma rzecz Państwa ich mienia znajdującego się na terenie Polski, poczynionych przez Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W tym celu, co wynika z treści Układu, Rząd Polski miał wypłacić Rządowi [...] określoną w art. I kwotę 1.225.000 [...], jako całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń [...], powstałych przed dniem wejścia w życie Układu. Całkowita zapłata powołanej kwoty powodowała zwolnienie Rządu Polskiego oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań objętych niniejszym Układem (art. IV Układu). Podkreślić należy, że rozdział wpłaconej przez stronę polską kwoty należał do wyłącznej kompetencji Rządu [...] (art. V Układu). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca (wraz z matką [...], wcześniej [...], z domu [...]) na podstawie Układu z dnia [...] października 1971 r. zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...], wystąpiły do władz [...], tj. Komisji do Spraw Roszczeń Zagranicznych, działającej na podstawie regulaminu zawartego w Dekrecie [...] oraz Rozporządzenia w sprawie Rozliczenia Roszczeń Zagranicznych (Polska) o przyznanie odszkodowania m.in. za przejęty na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) udział w prawie własności ceglanego budynku biurowego znajdującego się na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] (hip. [...]). Po rozpoznaniu tego wniosku Komisja do spraw Roszczeń Zagranicznych, orzeczeniem z dnia [...] marca 1977 r. nazwanym "Raport oraz Rekomendacja", przyznała wnioskodawczyniom odszkodowanie w wysokości [...] za utracony w trybie powołanego dekretu [...] udział w prawie własności budynku położonego przy ul. [...]. W wydanym orzeczeniu Komisja [...] ustaliła, że wnioskodawczynie zostały obywatelkami [...] przez naturalizację w dniu [...] listopada 1956 r. ([...]) oraz w dniu [...] listopada 1956 r. ([...]). Przedmiotowy budynek należał do poprzednika prawnego wnioskodawczyń i został znacjonalizowany lub w inny sposób przejęty w czasie, kiedy powódki były obywatelkami [...]. Działka została znacjonalizowana w 1945 r., gdy jej właściciel nie był obywatelem [...]. Powyższe organy władzy [...] stwierdziły na podstawie informacji przedłożonych przez same powódki oraz władze polskie (pkt 4 i 5 lit. a ww. decyzji nr [...]). Minister Finansów [...] oraz Sekretarz Stanu do Spraw Zagranicznych [...] zatwierdzili ustalenia Komisji oraz jej opinię. Odszkodowanie na rzecz wnioskodawczyń, zgodnie z pkt 10 powołanego w decyzji Regulaminu, miało być wypłacone w jednej lub większej liczbie rat w zależności od dostępności środków z odpowiedniej części Funduszu, w formie czeku wystawionego na wnioskodawczynie łącznie, przesłanego na wskazany w tej decyzji adres. Zdaniem Sądu fakt przyznania skarżącej i jej matce odszkodowania za określone w powołanym orzeczeniu mienie dowodzi, że wnioskodawczynie udowodniły przed organami [...] istnienie przesłanek wynikających z zawartego Układu, w tym zarówno kwestie obywatelstwa, jak i swoich prawa do nieruchomości. Sprawy te nie mogą być obecnie przedmiotem samodzielnych ustaleń Ministra Finansów w sprawie kończącej się decyzją podejmowaną na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Z treści Układu z dnia [...] października 1971 r. zawartego pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...] wynika bowiem, że to strona [...] była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Oznacza to, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje powołane orzeczenie Komisji [...] z dnia [...] marca 1977 r., to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu kwestii ostatecznie ustalonych już przez właściwe organy [...]. Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii ustalenia, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Jeśli przesłanki te zostały spełnione, to Minister jest obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Raz jeszcze podkreślić należy, że zdaniem Sądu orzekającego Minister Finansów (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji do spraw uregulowania Roszczeń Zagranicznych i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tej Komisji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1466/05). Przy czym, jeżeli w wyniku wydania tej decyzji powstałby spór co do prawa własności tej nieruchomości, to uprawniony do jego rozstrzygnięcia jest jedynie sąd powszechny a nie organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/14). Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez stronę w złożonej skardze, uznać należy, że w istocie dotyczą one prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie w postępowaniu prowadzonym przez stronę [...]. Jak już było wyjaśniane powyżej, zdaniem Sądu orzekającego ustalenia organu [...] zawarte w ostatecznym orzeczeniu właściwego organu, pozostającym w obiegu prawnym, nie podlegają kontroli i weryfikacji Ministra w sprawie dotyczącej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zakończonej decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Minister związany jest orzeczeniem [...] Komisji do spraw Roszczeń Zagranicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11). To bowiem na organie państwa obcego spoczywał obowiązek gromadzenia odpowiednich wniosków, dokonywania ich odpowiedniej oceny zarówno pod względem formalnym, jak i prawnym oraz zakończenie takiego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu. Decydujące znaczenie ma zatem fakt, czy to państwo obce uznało osobę zgłaszającą w trybie układu roszczenia za swojego obywatela oraz przyznało mu odszkodowanie. Dostrzegł ten problem Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, w którym wyraził pogląd, że organ władz polskich nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń takiej komisji i do dokonywania samodzielnych, własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. Mają one więc dla Ministra Finansów charakter wiążący (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08). Także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07, stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do wyprowadzenia konsekwencji prawnych w razie, gdyby wnioskodawczyni wprowadziła w błąd strony układu. Dlatego też Minister, nie mając podstaw do badania prawidłowości orzeczenia z dnia [...] marca 1977 r. Komisji do spraw Roszczeń Zagranicznych, nie mógł naruszyć przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w złożonej skardze (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa). Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez Ministra art. II Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem [...], dotyczącego uregulowania spraw finansowych z dnia [...] października 1971 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyjaśnić należy, że już w wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Układ między Rządem [...] a Rządem PRL dotyczący roszczeń obywateli [...] sporządzony w [...] w dniu [...] lipca 1960 r. nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym, a zatem nie mógł on sam z siebie powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Tym samym nie można mówić o stosowaniu i wykładni przepisów tego układu w procesie rozstrzygania sprawy. Przywołanie przepisów układu służy jedynie ocenie, czy układ indemnizacyjny jest umową międzynarodową, o której mowa w art. 2 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, i czy do przyznania odszkodowania doszło w trybie stosowania postanowień niniejszego układu". Stanowisko to również w rozpatrywanej sprawie jest aktualne w odniesieniu do Układu z [...] i Sąd orzekający w pełni je podziela. Na marginesie jedynie wyjaśnić jeszcze należy, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1959 r. nr [...], które prawdopodobnie władze [...] wzięły pod uwagę, wydając orzeczenie z dnia [...] marca 1977 r. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Minister Rozwoju i Finansów nie jest przy tym organem właściwym do oceny prawidłowości tego orzeczenia ani w trybie zwykłym, ani nadzwyczajnym. Inicjatywa w tym zakresie niewątpliwie przysługuje skarżącej, która może zainicjować odpowiednie postępowanie nadzorcze. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwrócił także uwagę organ, że orzeczenie to nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania, a wskazany przez skarżącą jako przyczyna wadliwości wydanego orzeczenia fakt wydania tego orzeczenia po upływie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej został wyraźnie w tej decyzji wskazany jako podstawa jego wydania i był znany organom [...] wydającym orzeczenie z dnia [...] marca 1977 r. W świetle powyższych rozważań Sąd orzekający uznał, że Minister dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, przyjmując, że decyzja organu [...] o przyznaniu odszkodowaniu wydana przez Komisję do spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych stanowiła wystarczającą podstawę do wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i prawidłowo zastosował te przepisy w realiach niniejszej sprawy. Ustalony w prawidłowo przeprowadzonym przez Ministra postępowaniu stan faktyczny sprawy znajduje pełne odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.