II SA/Gd 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść (spr.) sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt [...], którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Gminę Miasta w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2006 r. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji administracyjnej z dnia 29 listopada 2006 r., wydanej przez Prezydenta Miasta w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. G. obręb K. tj. działki nr [...] nr jedn. Rej. [...], KW [..], stanowiącej współwłasność H. B. i M. B. na działki nr [...]-[...]. Gmina Miasto wystąpiła, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że braku udziału strony w postępowaniu uzasadniał wznowienie postępowania a nie stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto w sprawie rozważeniu winna była podlegać przesłanka określona przepisem art. 156 § 2 k.p.a zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2006 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ działki powstałe w wyniku podziału działki nr [..] zostały zbyte na podstawie umów sprzedaży, a wiec były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Dodatkowo wskazano, powołując się na przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., że działki o nr [...]-[..] stały się własnością Gminy Miasta i jako przeznaczone pod drogi publiczne zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych stanowią własność gminy i nie mogą być przedmiotem obrotu. Ponadto błędnie przyjęto, iż przed wydaniem decyzji z dnia 29 listopada 2006 r., toczyło się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy działką nr [...] i działką nr [..]. Przedmiotowe postępowanie toczyło się na wniosek właścicieli działki nr [..] – H. E. B. i M. J. B. w zakresie obejmującym wyłącznie podział działki nr [..], a nie rozgraniczenie nieruchomości działek nr [..] i [..]. Zakwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2006 r. zatwierdziła jedynie granice nowoprojektowanych działek tj. działek o nr od [...] do [...] nie zatwierdzając nowych granic działki nr [..]. Granice działki nr [..] zostały przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego, gdzie nie toczyło się żadne postępowanie mające na celu weryfikacje ich przebiegu. Rozpatrując wniosek Gminy Miasta o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 listopada 2015 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w sprawie zaistniała niedopuszczalność wniosku o charakterze podmiotowym, albowiem podmiot występującym z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 7 sierpnia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji o podziale, nie dysponował legitymacją uprawniającą do wystąpienia z tym wnioskiem. Legitymację procesową do wystąpienia z takim wnioskiem posiadają podmioty mające interes prawny tj. strony postępowania oraz podmioty dysponujące analogicznymi jak strony uprawnieniami procesowymi - uczestnicy na prawach strony. W oparciu o przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. organ stwierdził, że stroną postępowania podziałowego jest podmiot, któremu przysługuje tytuł prawnorzeczony do dzielonej nieruchomości a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Dodatkowo na podstawie art. 93 u.g.n. interesem prawnym w postępowaniu podziałowym dysponują też właściciele działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi na prawach strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. Organ wskazał, że Gmina Miasta nie posiada interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 93 u.g.n. w sprawie, bowiem organ tej gminy, tj. Prezydent Miasta wydawał decyzję objętą wnioskiem nieważnościowym. Prezydent Miasta jako organ, który wydał decyzję w przedmiotowej sprawie nie może być jednocześnie uznany za stronę tego postępowania. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, że Gmina Miasto nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2006 r. [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a w konsekwencji uznania, iż Gmina Miasto nie ma prawa występować z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną takiego postępowania jest nie tylko strona zwykłego postępowania, ale także każdy czyjego obowiązku lub uprawnienia dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała, że interes prawny gminy uzasadniający jej udział w postępowaniu nieważnościom wynika z konsekwencji prawnych podziału, wśród których wymieniono obowiązek wypłaty odszkodowań za działki powstałe po podziale przeznaczone pod drogi gminne i powiatowe, których właścicielem z mocy prawa staje się gmina. Gmina powołała się przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2188/13, w którym stwierdzono, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. W wyroku tym Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego - i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji - to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakąkolwiek rolę organu administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku Gminy Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2006 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. G. obręb K. tj. działki nr [...] na działki o nr od [..] do [...]. Podstawą prawną podjęcia tego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. O możliwość zastosowania powyższego przepisu do rozpoznawanego w kontrolowanym postępowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przesądza treść art. 127 § 3 k.p.a., według którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku Gminy Miasta o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność wskazując, że Gmina nie ma w tej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., oraz powołując się ma fakt, że organ Gminy wydawał orzeczenie będące przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościom . Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w toku wszczętego przez uprawniony podmiot postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skarżąca Gmina Miasta dąży w kontrolowanej sprawie do zweryfikowania zgodności z prawem orzeczonego przez Kolegium w dniu 7 sierpnia 2015 r. stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Gmina Miasta nie zgadzając się ze stwierdzeniem nieważności decyzji o podziale zmierza do wyeliminowania decyzji nieważnościowej z obrotu prawnego i przywrócenia skutków wywołanych zatwierdzonym przez siebie podziałem. W rozstrzygnięciu zaistniałego sporu co do legitymacji procesowej Gminy, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego przez skarżącą własnością działek powstałych wskutek podziału przeznaczonych pod drogi publiczne i obowiązkiem odszkodowawczym z tytułu przejścia tych działek na własność gminy nie ma znaczenia pierwszoplanowego. Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OPS 2/15, dostępny na stroni https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postepowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie w trybach nadzwyczajnych przewiedzianych w k.p.a., albowiem ich celem jest, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09). Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ winna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, winien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościom innemu organowi, dokonującemu weryfikacja prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja te nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzji w I instancji w prowadzonym postępowaniu i przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościom prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. W powoływanej już uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2015 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom". Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjny i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych. W przeciwnym razie, organ I instancji, który nie był stroną postępowania I-instancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie z resztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwość przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W tym zakresie Sąd nie podzielił zatem stanowiska wyrażonego w powołanym przez skarżącą w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, w którym zajęto stanowisko dopuszczające możliwość wniesienia przez organ, którego decyzję podziałową wyeliminowano z obrotu prawnego stwierdzając jej nieważność, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 tej ustawy, w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.