I OSK 321/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [..] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 939/18 o odrzuceniu sprzeciwu Prezydenta Miasta [..] od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [..] sierpnia 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 939/18 odrzucił sprzeciw Prezydenta Miasta [..] od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [..] sierpnia 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu, że Prezydent Miasta [..] nie posiadał legitymacji do wniesienia sprzeciwu na decyzję organu odwoławczego i wyjaśniając swoje stanowisko o braku możliwości zakwestionowania rozstrzygnięcia organu II instancji przez organ I instancji. Postanowienie powyższe stało się przedmiotem skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [..], który domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Prezydent Miasta [..] nie miał legitymacji skargowej do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interes prawny organu nie może być rozumiany wąsko w jego znaczeniu materialnym, co znalazło potwierdzenie w przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach (wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 2188/13, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt: II OSK 1130/16), a więc Prezydent Miasta [..] jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, w której odmówił on udostępnienia informacji publicznej dotyczącej sprawy, w której Gmina [..] występuje jako strona, a wnioskodawca reprezentuje interesy przeciwnika procesowego Gminy [..] w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wobec czego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., przez błędne uznanie braku legitymacji skargowej Prezydenta Miasta [..] w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 64b § 1 p.p.s.a dotyczy zastosowania przepisów dotyczących skargi w sposób odpowiedni w stosunku do sprzeciwu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zaś powołany łącznie przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kwestionowanie w skardze kasacyjnej legitymacji skargowej Prezydenta Miasta [..], przy tak wskazanym zarzucie skupia się zatem na materialnoprawnych przesłankach uznania Prezydenta za stronę uprawnioną do wniesienia sprzeciwu, zatem w istocie zarzut ten nie stanowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, lecz jest zarzutem naruszenia prawa materialnego. Wadliwość skargi kasacyjnej, choć w znaczny sposób ograniczała możliwość jej rozpoznania, nie uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. odrzucił wniesiony sprzeciw, a których to przepisów naruszenia w skardze kasacyjnej nie zarzucono, jest prawidłowe. Generalnie jeżeli skarga jest wnoszona przez podmiot, który z istoty nie może posiadać legitymacji skargowej, wówczas podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji, jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Organ, który orzekał w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, albowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień, lecz w ramach podziału kompetencji, jest aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej zaś – uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX 446440). Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, LEX nr 197511 oraz uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNPC 1994 r., nr 1, poz. 3). Również żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi sprzeciwu - por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt: I OSK 60/19. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił brak legitymacji skargowej organu I instancji do zakwestionowania decyzji organu II instancji w drodze wniesienia sprzeciwu. Zauważyć należy, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r. dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego, nadto w realiach tamtej sprawy NSA wskazał, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Odmienna sytuacja występuje w przypadku, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [..], obligując go do ponownego rozpatrzenia sprawy. Także wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt: II OSK 1130/16 nie mógł być adekwatny do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. W powołanym wyroku Sąd odnosił się bowiem do sytuacji podmiotu, który nie został dopuszczony do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez taki właśnie podmiot. W tym kontekście Sąd podkreślił, że interes prawny może obejmować prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a., co nie dawało podstaw do orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania w niniejszej sprawie.