VII SA/Wa 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB, organ II instancji, organ odwoławczy), zaskarżonym w niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki z o.o., na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego - uchylił w zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r., Nr [...], znak; [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi z wyłączeniem przyłączy, na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...] przy [...] / [...] we [...]. W rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, z wyłączeniem przyłączy, przy ul. [...]/[...] we [...] (dz. nr [...], obręb [...]). W dniu [...] lutego 2017 r. Spółka [...] (dalej Spółka, wnioskodawczyni) złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. We wniosku Spółka [...] wskazała, że Wojewoda [...] wydając decyzję w dniu [...] maja 2016 r., nr [...], nie wiedział o tym, że działka nr ew. [...], obręb [...], została sprzedana przez inwestora – [...] spółce [...] S.A. w dniu [...] kwietnia 2016 r. Wniosek o wznowienie postepowania Spółka nadała w placówce pocztowej w dniu 2 lutego 2017 r. O powyższym fakcie, mającym w ocenie wnioskującej Spółki istotne znaczenie dla zgodności projektowanego zamierzenia z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu 2 stycznia 2017 r. – w dniu doręczenia spółce decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym przy pl. [...] we [...] (dz. nr [...], obręb [...]) i sprawdzeniem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla dz. nr [...]. Wnioskująca Spółka jako przyczynę wznowienia podała art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]. Uzasadniając organ wskazał, że z akt sprawy zgromadzonych przez tutejszy organ wynika, że Spółka o okoliczności sprzedania dz. Nr ew. [...], przez [...] spółce [...] S.A. w dniu [...] kwietnia 2016 r., wiedziała już w dniu 18 listopada 2016 r. W tym dniu jak podał organ pełnomocnik [...] sp. z o.o. – [...] - zapoznał się z aktami postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Wśród dokumentów zgromadzonych w toku tego postępowania na dzień 18 listopada 2016 r. było z kolei pismo spółki [...] S.A. z dnia 20 października 2016 r. informujące, że spółka ta nabyła w dniu [...] kwietnia 2016 r. dz. nr [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]. Rozpoznając zażalenie GINB, po przedstawieniu stanu sprawy, wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się protokół udostępnienia akt z 18 listopada 2016 r., którego wynika, że [...] (pełnomocnik Spółki [...]) zapoznał się z aktami sprawy dotyczącymi decyzji Wojewody z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], znak: [...], w których znajdowało się pismo [...] S.A. z [...] października 2016 r., informujące o nabyciu przez spółkę prawa własności do działki nr ew. [...], to jednak powyższe nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez Spółkę ([...]) o powyższej okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania. Organ odwoławczy za niezasadne uznał utożsamienie dowiedzenia się przez pełnomocnika o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania z dowiedzeniem się o niej przez mocodawcę. Jako istotne uznał, że przepis art. 148 § 1 k.p.a. wymaga aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, natomiast faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Dalej organ II instancji wywiódł, iż to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o takiej okoliczności. Zatem dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wmówienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, iż miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., nie należy liczyć od dnia, kiedy o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżącego w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeśli nie dowiedział się o niej skarżący. Nie można przyjąć, że obowiązki profesjonalnego pełnomocnika rozciągają się aż tak szeroko, że w ich ramach musi on przewidywać, iż skarżący będzie chciał wznowić postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09; wyrok NSA z 1 marca 2013 r., sygn. akt ll OSK 2059/11). Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można przyjąć, że skarżąca Spółka w dniu 18 listopada 2016 r. (data przeglądania akt przez pełnomocnika) powzięła wiedzę na temat podnoszonych przez nią, a wskazanych okoliczności dotyczących zmiany właściciela działki nr ew. [...], stanowiących - w jej ocenie - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., Nr [...]. Organ odwoławczy zaznaczył dalej, że [...] został umocowany do reprezentowania Spółki [...] w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], natomiast niniejsze postępowanie dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r., Nr [...]. W podsumowaniu GINB stwierdził, iż mając na względzie treść art. 148 § 1 k.p.a., uznać należało, że w niniejszej sprawie jednomiesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania został zachowany, ponieważ wniosek o wznowienie postępowania został nadany w placówce pocztowej 2 lutego 2017 r., zaś jak wskazuje skarżąca (Spółka [...]) o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedziała się 2 stycznia 2017 r. W tej sytuacji organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie GINB z [...] listopada 2017 r., [...] (dalej skarżący) zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia, rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności oraz naruszenia procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania - co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia niezależnie od wpływu naruszenia na wynik sprawy; 2. art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania na skutek uznania, iż termin na złożenie podania o wznowienie został zachowany, podczas gdy Wnioskodawca uchybił temu terminowi i organ odwoławczy powinien był utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania - co stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; 3. art. 7 w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą oficjalności oraz niedokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, iż Wnioskodawca dochował miesięcznego terminu na wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania, podczas gdy z akt sprawy, w szczególności z pisma Skarżącego z dnia 15 marca 2017 r. i powołanych w nim dowodów wynikało, iż ww. termin nie został zachowany – co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. 4. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co skutkowało uznaniem, iż Wnioskodawca dochował terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania - co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z zarzucanymi naruszeniami skarżący wniósł o: 1 . uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w przypadku stwierdzenia naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (pkt 1 skargi) lub 2. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art, 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa tj. art. 148 § 1 k.p.a. (pkt 2 skargi) lub 3. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa – w przypadku stwierdzenia naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych w pkt 3 i 4. 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił argumenty dotyczące postawionych zarzutów. Wyjaśnił, że sprawy zakończone wydaniem obu decyzji tj. decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Skarżącemu [...] pozwolenia na budowę na działce [...]) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] (utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Skarżącemu [...] pozwolenia na budowę na działkach nr [...]) są ze sobą ściśle powiązane. Obie decyzje dotyczyć miały pierwotnie jednej inwestycji budowlanej, wydane zostały na rzecz Skarżącego i dotyczą nieruchomości sąsiadujących ze sobą oraz sąsiadujących jednocześnie z nieruchomością Wnioskodawcy - spółki [...]. Rozstrzygnięcia zapadające w obu sprawach były przez Wnioskodawcę wielokrotnie zaskarżane, który na bieżąco monitoruje stan obu spraw i okoliczności zachodzące w jednej z nich wykorzystuje w postępowaniu dotyczącym drugiej sprawy (o czym świadczy choćby to, iż Wnioskodawca dąży do podważenia jednej decyzji, twierdząc, iż o podstawie wznowienia dowiedział się z drugiej z nich). Również skarżący przedstawił okoliczności powiązań osobowych spółek i osób uczestniczących w negocjacjach dotyczących nabycia od skarżącego działek o nr [...], wskazując jednocześnie, iż prezes zarządu spółki [...] o fakcie sprzedaży działki [...] wiedział znacznie wcześniej niż w dacie przeglądania akt. Wyjaśnił również posiadanie przez siebie interesu prawnego w złożeniu niniejszej skargi, wskazując, że zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2017 r. nie zostało mu doręczone. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., który uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na wstępie należy podkreślić, że trafne są rozważania organu co do tego, że postępowanie o wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych postępowań. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Jednocześnie art. 148 k.p.a. wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), a z przyczyny określonej w pkt. 4 termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a i b k.p.a. Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne albo gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, organ, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, a mianowicie organ I instancji Wojewoda [...], odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], doszedł do przekonania, iż wnioskująca Spółka złożyła wniosek z uchybieniem terminu. Wniosek o wznowienie postępowania Spółka nadała w dniu 2 lutego 2017 r., wskazując jednocześnie, iż o przesłance wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzyskała wiedzę w dniu 2 stycznia 2017 r. – dniu doręczenia spółce decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Natomiast analizując akta sprawy Wojewoda [...] przyjął, iż o okoliczności – sprzedania działki nr ew. [...] przez [...] spółce [...] S.A. w dniu [...] kwietnia 2016 r., Spółka wiedziała już w dniu 18 listopada 2016 r., bowiem pełnomocnik Spółki [...] [...] zapoznał się z aktami postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Wśród dokumentów zgromadzonych w toku tego postępowania na dzień 18 listopada 2016 r. było pismo spółki [...] S.A. z dnia 20 października 206 r., informujące, że spółka nabyła działkę nr [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. Z powyższą argumentacją nie zgodził się organ odwoławczy - wskazując, iż zapoznanie się pełnomocnika Spółki ustanowionego w innej sprawie administracyjnej z wiedzą dotyczącą nabycia działki nr [...] w określonym dniu, tj. [...] kwietnia 2016 r., nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez Spółkę [...] o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania w innej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można przyjąć, iż obowiązki profesjonalnego pełnomocnika rozciągają się tak szeroko i tę argumentację Sąd w składzie orzekającym podziela. Za słuszne uznaje zatem stanowisko GINB, że pełnomocnik Spółki [...] – [...] został umocowany reprezentowania Spółki w konkretnej sprawie, a mianowicie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2015 r. Nr [...], natomiast postępowanie wznowieniowe dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]. Skoro wnioskująca Spółka otrzymała decyzję z [...] grudnia 2016 r. nr [...], w dniu [...] stycznia 2017 r., to zasadnie przyjął organ II instancji, iż termin jednomiesięczny do wznowienia postępowania został zachowany. W świetle ww. argumentacji organ odwoławczy słusznie uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd uznał je za chybione. W sprawie poddanej kontroli Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłowe postępowanie, należycie je uzasadnił i nie uchybił podnoszonym w skardze art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. Z tej przyczyny chybione są zarzuty skarżącego odnoszące się do nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą oficjalności. Jeszcze raz Sąd wskazuje, iż trafnie przywołane przez GINB orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną do wznowienia. Moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 522/06; wyrok NSA z 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1686/13). Również Sąd uznaje za zasadne stanowisko organu II instancji, co do kwestii, iż miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., nie można liczyć od dnia dowiedzenia się przez pełnomocnika Spółki, w związku z prowadzeniem przez niego innej sprawy. Słusznie wskazał GINB, iż to strona musi powziąć wiedzę o konkretnej okoliczności. W niniejszej sprawie strona w sposób właściwy wykazała, iż z decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...] (z uzasadnienia decyzji, decyzja w aktach sprawy II OSK 1289/17) powzięła wiedzę o zmianie właściciela działki nr ew. [...]. Natomiast okoliczności wskazane w skardze odnoszące się do nieformalnych spotkań, negocjacji dotyczących transakcji sprzedaży, powiązań osobowych nie mogą zdaniem Sądu obalić prawidłowego ustalenia w tym zakresie dokonanego przez organ odwoławczy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, Sąd przychyla się do poglądu organu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wznowienia postepowania, zatem nie zostały naruszone prawa skarżącego, ani jego interes prawny, pomimo niedoręczenia mu postanowienia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).