I OSK 625/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 469/18 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 469/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej jako "WSA", oddalił skargę M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 7 lit. a w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), dalej jako "u.p.o.u.a.", polegające na uznaniu, iż przewidziany w art. 2 pkt 7 i 23 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zwrotu świadczenia został połączony z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", w sytuacji, gdy wskazany obowiązek połączony jest z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego", a biorąc pod uwagę okoliczność, iż skarżąca po uzyskaniu wiedzy o wyegzekwowanych przez komornika środkach podjęła działania, aby sytuację wyjaśnić, a organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych kroków, żeby udzielić jej w tym zakresie pomocy, nie można przypisać skarżącej winy z powodu zaistniałego stanu rzeczy, zatem nie sposób mówić o świadczeniu nienależnie przez nią pobranym, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazała, że wbrew twierdzeniom WSA zachowanie skarżącej po wyegzekwowaniu świadczenia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przesłanki wskazane w art. 2 pkt 7 lit. a u.p.o.u.a. odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, a w tym zakresie do jego winy w ujęciu subiektywnym. W jej ocenie w postępowaniu o uznanie świadczeń za nienależnie pobrane organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, jak też zachodzi konieczność odróżnienia "nienależnie pobranego świadczenia" od "świadczenia nienależnego". Dodała, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma mowy o złej woli skarżącej ani o jakichkolwiek zaniechaniach z jej strony, a brak należytego wyjaśnienia sprawy, w tym brak winy skarżącej, niewątpliwe wpłynął na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego autor powinien wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli niewłaściwe uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być on zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 194/17). Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (zarzut 2a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut 2b). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, jest on stosowany wówczas gdy w ocenie sądu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, o czym będzie mowa poniżej. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to niewątpliwie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że skarżąca otrzymała kwotę pieniężną przelaną przez komornika sądowego, i że jest ona w jej dyspozycji, co potwierdziła również na rozprawie przed WSA. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 lit. d u.p.u.a. poprzez jego błędną wykładnię, co spowodowało uznanie świadczenia pobranego z funduszu przez skarżącą za świadczenie nienależnie pobrane, stwierdzić należy, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, której nie można zarzucić błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 7 lit. d przywołanej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu (art. 23 ust. 1 ustawy). Nienależnie pobrane świadczenie zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 u.p.u.a. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 u.p.u.a. określa kolejność zaspokajania należności z kwot uzyskanych od dłużnika w następujący sposób: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 k.p.c., a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 k.p.c. Dokonując wykładni powyższych przepisów, należy mieć na uwadze, iż do 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie precyzował, czy użyte w art. 2 pkt 7 lit. d u.p.u.a. sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" obejmuje jakiekolwiek alimenty, czy tylko alimenty bieżące. Spowodowało to niejednolitą praktykę stosowania tego przepisu, niejednolite było także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Rozbieżności w interpretacji art. 2 pkt 7 lit. d u.p.u.a. wyeliminowała jego nowelizacja, wprowadzona przez art. 2 pkt 2 lit. b tiret pierwszy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że celem nowelizacji art. 2 pkt 7 lit. d było właśnie ujednolicenie praktyki w tym zakresie, gdyż część organów, kierując się wybranym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalała nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego jedynie w przypadku otrzymania bieżących świadczeń alimentacyjnych. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2 pkt 7 lit. d u.p.u.a. wyraźnie już obejmował swym zakresem sytuację, gdy osoba uprawniona w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty. Redakcja tego przepisu nie pozostawia obecnie wątpliwości, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres, za jaki strona otrzymała alimenty. Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, otrzymuje również alimenty. Nie ma znaczenia prawnego też to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści art. 2 pkt 7 lit. d ustawy i dotyczy zarówno alimentów zaległych, jak i bieżących. W czasie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej kwoty alimentów dobrowolnie uiszczonej przez dłużnika. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje bowiem art. 28 u.p.u.a., który przewiduje, iż środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytułu należności wierzyciela. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykaty dotyczyły przesłanek z art. 2 pkt 7 lit a i c, zatem nie mogły być uznane za punkt odniesienia w procesie wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy. Natomiast wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 782/12 odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprzed powołanej powyżej noweli. Użycie w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy sformułowania "wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów" nie daje podstaw do przyjęcia poglądu, że w rozumieniu powołanego przepisu świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane z winy strony. Prawodawca nie używa w powołanym przepisie żadnych określeń, które nakazywałyby oceniać cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) beneficjenta świadczenia. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.