II SA/Go 622/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (teks jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej jako u.k.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), odmówił J.K. wydania krajowego prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 maja 2017 r. J.K., będący obywatelem RFN, złożył wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B. Organ, w oparciu o art. 4 pkt 2 u.k.p., zwrócił się do organów RFN celem zbadania czy wnioskodawca nie posiada niemieckiego krajowego prawa jazdy. Federalny Urząd Transportu przesłał pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., z którego wynika, że wnioskodawca nie posiada ważnego niemieckiego prawa jazdy, gdyż w dniu [...] lutego 2014 r. został on pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami z powodu prowadzenia jazdy pod wpływem alkoholu. Warunkiem odzyskania niemieckiego prawa jazdy jest pozytywny wynik badań lekarsko-psychologicznych przeprowadzonych w Niemczech, co umożliwia dopuszczenie wnioskodawcy do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Wobec ustalenia negatywnej przesłanki wydania wnioskującemu polskiego krajowego prawa jazdy kategorii B, tj. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami Starosta wydał decyzję odmowną. 2. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.k.p., kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Na terytorium R.P. nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub innych państwach - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem – art. 4 ust. 3 u.k.p. Kolegium wyjaśniło, że pozytywne przesłanki wydania prawa jazdy reguluje art. 11 ust. 1 u.k.p., zaś przesłanki negatywne - art. 12 ust. 1 u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p., w celu wydania prawa jazdy właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do odpowiednich organów innych państw o potwierdzenie, że osoba ubiegająca się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w jednym z tych państw ani nie rozpoczęła procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy. Z informacji udzielonej przez Federalny Urząd Transportu, otrzymanej w wyniku wniosku złożonego przez organ I instancji za pośrednictwem Europejskiej Sieci Praw Jazdy, wynika przyczyna utraty przez wnioskującego niemieckiego prawa jazdy (wielokrotne prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu, spowodowanie wypadku drogowego, ucieczka z miejsca kolizji) oraz okoliczność, że strona może ponownie uzyskać prawo do kierowania pojazdami w Niemczech, gdy przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Zdaniem Kolegium wobec pozbawienia strony przez organy niemieckie dwukrotnie uprawnień z powodu prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu dopiero po upływie wskazanego w decyzji organu niemieckiego okresu istnieje możliwość odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Jednak by dokument został zwrócony strona musi przedłożyć pozytywne wyniki badań medyczno-psychologicznych. Do momentu przedstawienia orzeczeń, niemieckie prawo jazdy pozostaje zatrzymane. Mając to na uwadze Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o odmowie wydania prawa jazdy. Kolegium podkreśliło, że art. 12 ust. 1 u.k.p. ma charakter imperatywny i nie pozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania bądź odmowy wydania prawa jazdy. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. ma charakter związany, co oznacza obligatoryjność jej wydania w każdym przypadku, kiedy tylko wnioskodawca spełnia chociaż jedną ze wskazanych przesłanek. 3. Skargę na powyższą decyzję złożył J.K., działający przez pełnomocnika adw. P.B., zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci: – art. 4 ust. 2 u.k.p., poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przez posiadanie ważnego prawa jazdy należy rozumieć sytuacje, w której uprawnienia do prowadzenia pojazdów zostały bezterminowo cofnięte, – art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezasadną odmowę wydania prawa jazdy kategorii B; 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) art. 6 k.p.a. polegające na uchybieniu zasadzie praworządności, tj. działaniu organu bez (wbrew) podstawy prawnej, i to w szczególności poprzez: – wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego – niewskazanie konkretnej podstawy prawnej mogącej uzasadniać przyjęte przez organ założenie, że J.K. ma w Niemczech jedynie tymczasowo zatrzymane prawo jazdy, które może odzyskać po przedstawieniu orzeczenia lekarskiego, a tym samym, że posiada on w Niemczech ważne prawo jazdy (co narusza także art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.), – bezpodstawne przyjęcie, iż wydanie polskiego prawa jazdy może być ograniczone przez przewidziany w prawie niemieckim wymóg odbycia badań i uzyskania pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej, choć w tym zakresie organ, dopuszczając się obrazy art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wskazał konkretnej podstawy prawnej (skarżący w toku sprawy przedłożył aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów, w tym w zakresie kat. B), b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania wbrew zasadzie praworządności oraz na niepodjęciu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i do jej załatwienia z uwzględnieniem słusznego interesu odwołującego, sprowadzające się w szczególności do niedostatecznego zbadania i umotywowania założenia, iż odwołujący nadal posiada ważne prawo jazdy w Niemczech, mimo iż z informacji pochodzącej z niemieckiego Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego wynika, że odwołujący nie posiada ważnego niemieckiego prawa jazdy, a jedynie mógłby ponownie uzyskać nowe prawo jazdy po spełnieniu dodatkowych wymogów (w zakresie kat. B obowiązujących jedynie w Niemczech), c) art. 8 k.p.a. sprowadzające się do prowadzenia postępowania w sposób umniejszający zaufanie do władzy publicznej, zamiast - zgodnie z dyspozycją tego przepisu - w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku należytego i kompletnego zgromadzenia oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego, zwłaszcza informacji z niemieckiego Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego, co w szczególności sprowadza się do wadliwego ustalenia, iż J.K. znajduje się w okresie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., e) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów materialno-prawnych i postępowania, czego skutkiem jest oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne sprowadzające się do bezpodstawnego przyjęcia, iż skarżący posiada w RFN ważne prawo jazdy, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (pisma niemieckiego Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego) wynika jasno, że nie posiada ważnego niemieckiego prawa jazdy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Starosty do wydania niezwłocznie decyzji uwzględniającej w całości wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Zasady wydawania prawa jazdy regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 978), a podstawę odmowy wydania prawa jazdy w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 12 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zgodnie z którym, prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r., I OSK 718/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA) wskazał, że od daty wstąpienia Rzeczpospolitej Polskiej w struktury Unii Europejskiej unijny porządek prawny stał się elementem obowiązującego w naszym kraju porządku prawnego, zatem krajowe organy i sądy muszą brać pod uwagę również uregulowania unijne. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz tzw. prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa unijnego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo kierowania pojazdami kluczowe znaczenie mają dwie dyrektywy unijne: dyrektywa Rady z 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG) (Dz. Urz. WE, seria L, nr 237, s. 1, ze zm.) oraz zastępująca ją od dnia 19 stycznia 2007 r. – dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE, seria L, nr 403, s. 18). Obydwie dyrektywy wprowadzają przepisy pozwalające na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa (art. 8 ust. 4 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE). Dyrektywy wprowadzają zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie (art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 7 ust. 5 lit. a dyrektywy nr 2006/126/WE – "jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy"). Wskazać również należy, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 stanowi odpowiednik regulacji zawartej w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L.2006.403.18 ze zm.) zgodnie z którym państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione". Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. 7. Odnosząc się do istotnej okoliczności tzw. "turystyki w zakresie praw jazdy", którą, na tle historii przypadków wynikających z dokumentacji dotyczącej skarżącego, trzeba brać pod uwagę wskazać należy, że udowodnienie takiego zamiaru, czy to w zakresie przesłanki miejsca zamieszkania, czy też obowiązywania ograniczeń, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w zw. art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE należy do organów. W orzecznictwie podkreśla się, że wynikający z treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zakres ustaleń organu obejmuje badania, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą, czy to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami cofnięte, za istotny przyjmując okres, na który prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie cofnięto, albowiem tylko w tym okresie ukonstytuowany analizowanym przepisem zakaz wydania prawa jazdy może obowiązywać (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 718/16, CBOSA). Zgodnie zaś ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE wyrażonym w wyroku z 1 marca 2012 r. w sprawie C-467/10 Baris Akyüz, przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy Rady 91/439/EWG w związku z art. 2 ust. 1 oraz z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu rzeczonych art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 lub art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego. 8. Przenosząc powyższe rozważania na do stanu sprawy należy stwierdzić, że dokonane przez organy ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę wydania skarżącemu polskiego prawa jazdy są przedwczesne z powodu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowanej kwalifikacji prawnej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika jednoznacznie jakie konkretnie środki zastosowane przez organy RFN obowiązują stronę w dacie orzekania i do jakiego czasu. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym niemieckojęzycznych przetłumaczonych dopiero na etapie postępowania odwoławczego wynika, że skarżący nie posiada w Niemczech ważnego prawa jazdy, bowiem został pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami z powodu prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Wobec skarżącego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów do dnia [...] kwietnia 2017 r. Dodatkowo z tłumaczenia wynika, że w Niemczech skarżący mógłby ponownie wejść w posiadanie prawa jazdy, po przedłożeniu ekspertyzy medyczno-psychologicznej. Z dokumentów tych wynika, że skarżący był kilkakrotnie karany przy czym istotne dla sprawy okoliczności związane są ze znajdującym się na dokumentach pozyskanych od Federalnego Urzędu dat określonych jako "Tilgungs Datum, tłumaczonych na dokumentach akt jako "data umorzenia". Z dokumentu tłumaczenia przedstawionego przez pełnomocnika strony wynika, że zwrot "Tilgungs Datum" powinien być przetłumaczony jako "data zatarcia". Na tle twierdzeń organów wiążących wskazane w rubryce "Tilgungs Datum" terminy ze stosowanymi przez RFN środkami karnymi lub administracyjnymi, których obowiązywanie stanowi przeszkodę do wydania prawa jazdy polskiego konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy skarżący pozostaje w Niemczech w okresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stosownie do art.12 ust.1 pkt 5 u.k.p. Należy wskazać, że organy nie ustaliły znaczenia prawnego "Tilgungs Datum" w zgromadzonych dokumentach. Z materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że do wskazanych dat (umorzenia, zatarcia?) nastąpiło terminowe cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami do tegoż okresu. Takiej informacji nie zawiera pismo Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. w którym wskazano, że skarżący nie posiada ważnego niemieckiego prawa jazdy i może on ponownie uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami jeżeli przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Wskazać również należy, że w jednym z pism (tłumaczeń) znajdujących się w aktach administracyjnych mowa jest o pozbawieniu skarżącego prawa każdy wystawionego za granicą, pismo z [...] czerwca 2010 r. (brak numerów stron w aktach administracyjnych). 9. Okoliczności tej sprawy wymagały zdaniem sądu dokładniejszego wyjaśnienia stanu sprawy oraz zbadania prawa obcego, jako że należało wyjaśnić jakie środki prawne zostały zastosowane przez organy RFN wobec skarżącego i czy mogą one zostać uznane za odpowiadające normie prawnej zawartej w art. 12 ust. 1 ust. 5 u. k.p. tzn. czy prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przyjęte przez organy istotne fakty został ustalone, subsumcja tego stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego (art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.) jest przedwczesna. 10. Z powyższych względów Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec istotnych braków dowodowych doszło do naruszenia prawa procesowego to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na konieczność znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego z wykorzystaniem dokumentów i prawa obcego należało również uchylić decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Zadaniem organów będzie dokładne i wyczerpujące ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy z wykorzystaniem dokumentów źródłowych oraz zweryfikowanie wyżej wskazanych wątpliwości dotyczących informacji organów RFN. Wskazać tu należy, że ustalenie treści prawa obcego jest elementem stanu faktycznego. Organ może w sprawie, w której pojawia się problem znaczenia dla rozstrzygnięcia danej sprawy znajomości prawa obcego, zwrócić się o opinię biegłego, w sytuacji, gdy korzystając z dostępnych mu środków nie jest w stanie ustalić treści prawa obcego. Takie wyjaśnienie (co do prawa) może służyć również w innych podobnych sprawach. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. ----------------------- # 2