III SA/Gl 778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej: strona, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...], Prezydenta Miasta B., którą przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. D. S. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, potwierdzony przez zarządcę domu co do wysokości wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w kwocie [...]zł, wraz z deklaracją o wysokości jej dochodów i zaświadczeniem z ZUS o wysokości wypłacanej emerytury. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych decyzją, nr [...], z [...] r., stwierdził, że strona spełnia ustawowe kryteria i przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy od [...] r. do [...] r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 2 - 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 180). W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł miesięcznie. Wskazał, że miesięczne wydatki mieszkaniowe strony wynoszą [...] zł. Wyliczony ryczałt na zakup opału z tytułu braku C.C.W. wynosi [...]. Ogółem wydatki mieszkaniowe wynoszą [...] zł. Maksymalna wysokość dodatku mieszkaniowego 70 % łącznej kwoty wydatków wraz z ryczałtem tj. [...] zł. Dalej wskazał, że średni miesięczny dochód na osobę wynosi [...] zł. Najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosi [...] zł, a zatem dochód na 1 osobę nie przekracza maksymalnego dopuszczalnego dochodu, który wynosi [...] zł (175% z [...] zł). Dodatek mieszkaniowy na rodzinę 1-osobową stanowi różnicę pomiędzy wydatkami wraz z ryczałtem na mieszkanie, a udziałem 15 % łącznego dochodu i wynosi w tym przypadku [...] zł. Strona wniosła od tej decyzji odwołanie, w którym oświadczyła, że nie zgadza się z wysokością przyznanego dodatku i zarzuciła nieprawidłowe podwyższenie dochodu o [...] zł. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. i przekazał sprawę organowi odwoławczemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Organ przytoczył w szczególności regulacje dotyczące obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego określone w art. 3 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach ustaliło, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe zamieszkując w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 34,52 m2, a powierzchnia normatywna dla tego typu gospodarstwa wynosi 35, 00 m 2 - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dochód strony, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego- wykazany przez stronę w deklaracji o wysokości dochodów- wyniósł [...] zł, co stanowi [...] zł na miesiąc. Na dochód ten złożyły się: emerytura w kwocie [...] zł oraz "zwroty" z ZBM w wysokości [...] zł. Najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosiła [...] zł w związku z czym dochód strony nie przekroczył 175 % tej emerytury. Wydatki mieszkaniowe poniesione przez stronę na zajmowane mieszkanie i potwierdzone przez zarządcę w miesiącu złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy wyniosły [...] zł. W zajmowanym lokalu mieszkalnym strona nie posiada centralnego ogrzewania w związku z czym organ pierwszej instancji doliczył ryczałt w wysokości [...] zł. Łączna kwota wydatków wyniosła zatem [...] zł. Kwotę tę należało pomniejszyć o udział gospodarstwa domowego strony w kosztach utrzymania mieszkania. Udział jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 15% średniego miesięcznego dochodu, co stanowi [...] zł ( 15% z kwoty [...] zł). Kwota [...] zł pomniejszona o kwotę [...] zł daje kwotę [...] zł i jest to kwota należnego stronie dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w deklaracji o wysokości dochodów, poza emeryturą, strona zadeklarowała kwotę [...] zł jako zwroty z ZBM, zatem w przybliżeniu jest to kwota około [...] zł na miesiąc, która spowodowała wzrost dochodu i tym samym obniżenie przyznanego dodatku mieszkaniowego. Podsumowując organ uznał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wysokość dodatku mieszkaniowego należnego stronie została ustalona w prawidłowej wysokości. W konsekwencji zaskarżoną decyzją z dnia 9 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Strona, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wyraziła swoje niezadowolenie i oświadczyła, że nie zgadza się z decyzją oraz domaga się przyznania pełnego dodatku. Wyjaśniła, że z uwagi na wiek i stan zdrowia formalności związane z dodatkiem mieszkaniowym załatwiał jej pełnomocnik. Nie miała wiedzy o danych jakie zostały ujęte w deklaracji o wysokości dochodów, a w szczególności o tym, że pełnomocnikowi polecono ujęcie w niej zwrotów ZBM za media. Dodała, że zmuszona jest w bieżących sprawach życia codziennego jak gotowanie czy pranie korzystać z pomocy innych osób i z tego powodu ma nadpłatę. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że jako organ drugiej instancji, którego ustawowym obowiązkiem jest przeanalizowanie całokształtu zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, dokonał własnych ustaleń i wyliczeń przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego. Z wyliczeń tych wynika, że dodatek mieszkaniowy przyznany skarżącej przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. wynosi [...] zł miesięczne. Organ wskazał, że analizując deklarację o wysokości dochodów, gdzie w pozycji pierwszej wykazana jest emerytura skarżącej w łącznej kwocie [...] zł, a w pozycji drugiej ,, zwroty " z ZBM w łącznej wysokości [...] zł, nie stwierdził, by przedmiotowy dokument był zmieniany, poprawiany lub uzupełniany w momencie jego złożenia w organie pierwszej instancji. Wykazany w deklaracji dochód łączny stanowi sumę wyżej opisanych pozycji, a pod deklaracją złożony został podpis skarżącej, która nie może skuteczne twierdzić, że deklaracji o wysokości dochodów nie widziała, a kwota [...] zł została wpisana bez jej wiedzy. W deklaracji o wysokości dochodów umieszczone są dwa oświadczenia, z których drugie brzmi: " Pouczona o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia potwierdzam własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zamieszczonych w deklaracji." Kolegium wyjaśniło, że obowiązkiem skarżącej było ujęcie w deklaracji o wysokości dochodów kwot otrzymanych zwrotów za wodę i centralne ogrzewanie, gdyż jest to dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ przywołał na poparcie swojej argumentacji wyrok z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 9/14 WSA w Łodzi, w którym stwierdzono, że: "Rozliczenie z tytułu zużycia wody i odprowadzania ścieków może się zakończyć bądź nadpłatą bądź niedopłatą. W przypadku gdyby okazało się, że pobierana zaliczka na zużycie wody i doprowadzanie ścieków była za niska w okresie rozliczeniowym to wnioskodawca byłby zobowiązany uiścić dopłatę i kwota tej dopłaty stanowiłaby wydatek mieszkaniowy uwzględniany przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do ustalenia zasadności wliczenia do dochodu skarżącej przyjętego do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, zwrotu z ZBM. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementem koniecznym prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest. jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem jest niepełna, a przez to nieprzekonująca i niejasna. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń co do stanu faktycznego, czy dokonano prawidłowej subsumpcji, jaki był tok rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywy rozstrzygnięcia. Przedstawione przez organy wyliczenie dodatku mieszkaniowego w ocenie Sądu - nie pozwalają uznać, że dodatek mieszkaniowy został prawidłowo obliczony. Organ I instancji miał na uwadze między innymi deklarację o wysokości dochodów skarżącej. Ten dokument wprawdzie został podpisany przez skarżącą, ale gołym okiem widać, że wypełniony został co do kwot podanych dochodów przez inną osobę. Skarżąca korzystała z pomocy pełnomocnika. Mogła nie wiedzieć jakie dane zostały ujęte w tym dokumencie. Jest to jednak drugorzędna kwestia, bowiem pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma zasadność ujęcia w deklaracji o dochodach zwrotów z ZBM. Tej kwestii nie wyjaśnił ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy. Nie wiadomo zatem jakie zwroty ujęto w deklaracji o dochodach i za jaki okres bez wiedzy skarżącej. Ponadto przede wszystkim brak podstawy prawnej ujęcia w wykazie dochodów kwot innych niż wymienione w ustawie. Decyzja SKO również nie wyjaśnia tych wątpliwości. Organ odwoławczy przywołał treść art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach, ale nie wyjaśnił dlaczego kwotę zwrotu z ZBM uznał jako dochód. Kwestia nadpłat za media przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odnosząc się do kwestii dotyczącej sposobu ustalenia i składników dochodu podmiotu ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy, wskazuje na treść przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tego przepisu za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast, według dalszej treści wskazanego przepisu, min. świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca uznał za dochód "wszelkie przychody" wnioskodawcy. Nie ma zatem znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo, incydentalnie, czy też jest on uzyskiwany regularnie, ani czy ma on charakter materialny czy też nie. Przy interpretacji jednak zwrotu wszelkie przychody, nie można pominąć dalszej część zdania w którym zwrot ten został wyrażony (art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze), a w którym wskazuje się, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Taki sposób zbudowania tego przepisu wymaga, aby użyty w nim zwrot "wszelkie przychody" był wiązany z tymi dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Nie można zatem zwrotu tego, tak jak zdaje się uczyniły to orzekające w sprawie organy, gdyż tego jednoznacznie nie podały ale wynika to z zsumowania wysokości renty i nadpłat mediów, których rozliczenie znajduje się na kartach 4 i 5 – interpretować w oderwaniu od dalszej części zdania, i w efekcie utożsamiać go z wszystkimi przychodami, które wnioskodawca realnie uzyskał. W analizowanym przepisie nie chodzi bowiem o wszystkie źródła przychodów, ale o te wszelkie przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest tylko wskazaniem rodzajów świadczeń socjalnych, które przyznane przez władzę publiczną nie mają wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 września 2016 r., sygn. IV SA/Gl 208/16). Sąd podziela powyższy pogląd zaprezentowany w prawomocnym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jak również wyrażone w tym zakresie stanowisko w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt. SA/Rz 1890/03, powtórzone i przypomniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 125/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. W wyrokach tych zajęto stanowisko, że choć ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie zdefiniował pojęcia przychodu to jednak nie ma wątpliwości, że może być nim wyłącznie korzyść zewnętrzna w stosunku do wnioskodawcy, czyli korzyć pochodząca z innego źródła i nie będąca już majątkiem wnioskodawcy (do tego opodatkowanym). Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Organ wyjaśni zatem z jakiego tytułu i za jaki okres nastąpił zwrot z ZBM, a przy ustaleniu dochodu skarżącej przyjętego do obliczenia dodatku mieszkaniowego będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu co do wykładni art. 3 ust. 3 ustawy. Następnie organ uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 k.p.a.. Decyzja powinna być przekonująca przede wszystkim dla jej adresata, ale także dla Sądu w razie jej kontroli. Tymczasem z podanych wyżej przyczyn decyzje organu wymykają się spod kontroli Sądu. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także z naruszeniem prawa materialnego co do wykładni pojęcia dochodu zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.