III OSK 896/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 473/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usługi wodne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 473/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za usługi wodne uchylił zaskarżoną decyzję. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w skardze kasacyjnej zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych można dokonać dopiero po zakończeniu inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w [...] PGW WP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. organ nie był uprawniony do ustalenia skarżącej opłaty stałej przedwcześnie stosując dyspozycję wynikającą z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwych do odprowadzenia do wód - wód opadowych i roztopowych, jaką można odprowadzić na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z ustaleniem w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości odprowadzanych w dowolnym momencie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się konieczność rezerwacji zasobów, w takiej ilości, która umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego ich odprowadzenie w dowolnym momencie jak i w maksymalnym rozmiarze. Wyjaśnił, iż wprowadzona Prawem wodnym opłata stała za odprowadzenie do wód - wód opadowych roztopowych stanowi skutek finansowy za tę rezerwację, która umożliwia korzystanie z zasobów wód w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów wodnych, a także rozpoznawaniem, bilansowaniem i ochroną wód podziemnych w celu ich racjonalnego wykorzystywania. Ponadto stanowi ona realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, który formułuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000) oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem organu, z treści przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych dokonuje się przez pomnożenie trzech czynników, tj. jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W jego ocenie, treść wszystkich czynników składających się na wzór służący ustaleniu opłaty stałej za odprowadzenie wód - do wód jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym również w odniesieniu do czynnika "maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Organ stanął na stanowisku, iż w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne ustala maksymalną ilość odprowadzanych wód w m3 na godzinę, a nie na sekundę, to z uwagi na dyspozycję przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego należy dokonać jego przeliczenia na sekundę. Dalej wywodził, iż charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do obliczenia opłaty stałej innej ilości odprowadzanych wód, która nie wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał również, że opłata ta powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości odprowadzanych wód w jednostce czasu i stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do odprowadzania tych wód. Zdaniem organu gdyby ustawodawca uzależnił opłatę stałą od zakończonej inwestycji (wybudowanych urządzeń) wówczas w przepisach Prawa wodnego zawarte byłyby odpowiednie regulacje i na podmiocie ciążyłby obowiązek powiadomienia PGW WP o zakończeniu inwestycji, na które wydane było pozwolenie wodnoprawne. W piśmie z [...] października 2021 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nie zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawy dotyczące decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 września 2021 r., sygn. akt III OSK 578/21; 2 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 611/21; 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 679/13. Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca zawarł katalog "usług wodnych", w którym wymieniono w punkcie 7 odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Tym samym odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy zachodzi przez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo przez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Wskazując na treść art. 35 ust. 1 Prawa wodnego i wynikającą z niego konieczność zapewnienia możliwości korzystania z wód, organ uznał, iż wydając ostateczne pozwolenie wodnoprawne adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji. W konsekwencji przyjął, iż samo wydanie pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty. Wyjaśnić należy, iż pojęcie "usług wodnych" zostało zdefiniowane w ustawie Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Wraz z wprowadzeniem tego pojęcia wprowadzono również nowy system opłat za usługi wodne. W myśl art. 9 ust. 1 wyżej wskazanej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". W konsekwencji powyższego również przepisy Prawa wodnego dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wynikającej z Ramowej Dyrektywy Wodnej (art. 191 ust. 2 TFUE). Zauważyć również należy, że także art. 86 Konstytucji wprowadza omawianą zasadę. Zgodnie z jego treścią każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Ponadto zasadę zanieczyszczający płaci wyrażono także w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Stosownie do jego treści kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym zanieczyszczeniem. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, iż w świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama prawna możliwość korzystania ze środowiska przez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczenia" środowiska. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, opłatę za usługę wodną uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie zaś z treścią art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zwrócić również trzeba uwagę na treść art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, bowiem stosownie do jego treści opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, tym samym istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, bowiem zasadne jest stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych przez istniejące systemy kanalizacji. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. wskazać należy, iż również nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Przepis ten dotyczy przesłanek rozstrzygania wątpliwości prawnych treści normy prawnej na korzyść strony. Odnosi się on do wykładni przepisów prawa. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że regulacja ta mogłaby mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu, bowiem zostały spełnione kumulatywne przesłanki wymienione w art. 7a §1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, w świetle wyżej poczynionych rozważań w zaistniałej sytuacji, należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu ponoszącego opłaty, zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, iż opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Tym samym należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony istotnie obniża zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.