I SA/Wa 455/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Zarząd Gminy [...] decyzją z [...] lipca 1997 r. nr [...] przekazał, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej jako: "u.g.g."), na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] w użytkowanie wieczyste grunt o łącznej pow. [...] m2, obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], a także przeniósł nieodpłatnie własność znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni. Wnioskiem z dnia [...] września 2002 r. S. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie w jakim orzeka o działkach [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło : 1. nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej działki [...] 2. wydanie decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do dz. ew. [...], ze względu na nieodwracalne skutki tej decyzji.  W dniu [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] utrzymało decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. w mocy. Wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r. sygn. I SA/Wa 1934/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu [...] czerwca 2015 r. do Kolegium wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" o wznowienie przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]września 2007 r. ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. W dniu [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a k.p.a. odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2007 r. W dniu 31 października 2016 r. do Kolegium wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż brak w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine jako pominięcie ustawodawcze był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP. Podkreślono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Zatem nie powoduje ono zmiany normatywnej ani nie wypowiada się co do wymaganego okresu prekluzyjnego. Trybunał wskazał w nim jedynie na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, lecz także z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Powyższe w ocenie Kolegium prowadzi do wniosku, że niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślono ponadto, iż z zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. (także art. 7 Konstytucji RP) wynika obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie można więc wydać rozstrzygnięcia na podstawie nieobowiązującego jeszcze przepisu. Organ nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisu wbrew jego treści, czy też do samodzielnego uzupełnienia treści przepisu poprzez np. ustalenie konkretnego terminu, po upływie którego nastąpi skutek przewidziany w przepisie. Wszelkie czynności organów administracji publicznej muszą być dokonywane w oparciu o konkretną podstawę prawną, na co zwróciło uwagę w orzeczeniu z dnia [...] października 2016 roku. Jeżeli norma ustawowa dopuszcza pewien zakres samodzielności organu, to może on z tej samodzielności korzystać wyłącznie w granicach przepisów prawa. Przekroczenie granic umocowania ustawowego stanowić więc będzie przesłankę wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może w sposób arbitralny stosować obowiązujących powszechnie przepisów prawa. Wskazano, iż art. 156 § 2 k.p.a w brzmieniu obowiązującym obecnie, a zatem niezmienionym wskutek rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, nie zawiera umocowania dla organów do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w związku z jego upływem. Przepis przewiduje jedynie, że w razie ustalenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ zobowiązany jest stwierdzić jej nieważność, bez względu na upływ czasu, o ile nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Takie dotychczasowe stanowisko prezentowane jest przez organy i Sądy administracyjne. Z uwagi na powyższe wskazano, że do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślono również, że obecnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Stwierdzono zatem iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]". Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 145a §1 k.p.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4) k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia procesu legislacyjnego w przedmiocie wykonania przez organ ustawodawczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P46/13. Wskazując na powyższy zarzut Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wobec faktu, że organ władzy ustawodawczej — Sejm oraz Senat są zobowiązane do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było zawiesić niniejsze postępowanie na podstawie art. 97 §1 pkt 4) k.p.a. do czasu wykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 46/13. W innym przypadku instytucja wznowienia postępowania opisana w art. 145a k.p.a. w stosunku do wyroków Trybunału Konstytucyjnego orzekających o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją - o charakterze pominięcia legislacyjnego faktycznie nie może zostać zastosowana, co w oczywisty sposób stoi w sprzeczności z celem tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z powyższymi przepisami prawa kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018r. odmawiająca uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji tego organu z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], którą to decyzją stwierdzono : nieważność j decyzji Zarząd Gminy [...] decyzją z [...] lipca 1997 r. nr [...] w części dotyczącej działki [...], zaś w pkt 2 wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do dz. ew. [...] ze względu na nieodwracalne skutki tej decyzji.  Wznowienie postępowania, bo w takim trybie procedowały organy, jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa i 145a kpa. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej). Po zbadaniu zachowania wskazanych warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Następnie postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, także dzieli się na kolejne dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli organ stwierdzi brak takiej wady, zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 kpa, tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała otwiera drugi etap postępowania wznowionego. Podstawę prawną kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji stanowi art. 145a § 1 kpa i art. 151 §1pkt 1 kpa. Stosownie do art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W wyniku złożenia takiego żądania właściwy organ wznawia postępowanie, bądź też odmawia jego wznowienia w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a). Żądanie wznowienia postępowania, złożone przez skarżącą, dotyczyło decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], która została podjęta na podstawie art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca jako podstawę wznowieniową powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r. sygn. P 46/13 (OTK-A 2015 r., nr 5, poz. 62). Wyrokiem tym orzeczono, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub jego ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z przyczyn określonych w art. 145a kpa, byłoby możliwe jedynie w sytuacji, w której stanowiący podstawę prawną decyzji z [...] kwietnia 2007 r. art. 156 kpa zostałyby uznany za niekonstytucyjny. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. ma natomiast jedynie charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego. Tym samym nie powoduje ono zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, a jedynie nakłada na ustawodawcę obowiązek podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do rozszerzenia unormowania przyjętego w art. 156 § 2 kpa (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2441/17; z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 978/16; z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1254/16; z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1029/17 - publ. w CBOSA). Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymaga zatem zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. nie tworzy nowego stanu prawnego, nie powoduje również zmian w przepisach. Tym samym nie daje podstaw do zmiany po wznowieniu postępowania decyzji z 2007 r. Reasumując w niniejszej sprawie uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania jest niemożliwe. Przepisy na podstawie, których została ona wydana nie zostały wyeliminowane z systemu prawnego, a zakresowy charakter wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13 nie przemawiał za zastosowaniem art. 145a § 1 k.p.a. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z porządku prawnego art. 156 kpa, stwierdza jedynie niezgodność tego przepisu z Konstytucją w określonym zakresie. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie właściwszym rozstrzygnięciem byłaby ocena przez organ wystąpienia przesłanki określonej w art. 145a § 1 kpa w fazie wstępnej postępowania ( tj. dokonanie oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania) i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jednak to naruszenie przepisów postępowania ( art. 149§3 kpa) nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem skutkiem prawnym obu rozstrzygnięć jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145a § 1kpa w zw. z art. 97§1 pkt 4 kpa poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania legislacyjnego dotyczącego wykonania wyroku TK z 12 maja 2015 r. W pierwszym rzędzie zauważyć wypada, że "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zwane także zagadnieniem prejudycjalnym" stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, tj. zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i w ogóle możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z dnia 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10, Lex nr 1081888; z dnia 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 Lex nr 1151976). Innymi słowy o wystąpieniu w konkretnej sprawie zagadnienia wstępnego, będzie można mówić jedynie wówczas gdy wyłoni się w nim zagadnienie prawne, bez rozstrzygnięcia którego (do czego właściwy jest sąd lub inny organ) wykluczona jest możliwość merytorycznego zakończenie postępowania administracyjnego - zarówno w sposób pozytywny jak i negatywny dla strony. Tego rodzaju zależność pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie a oczekiwaną inicjatywą ustawodawczą w zakresie wykonania wyroku TK z 12 maja 2015 r. - nie zachodzi. Jak już sąd wcześniej zauważył, wyrok ten ma szczególny charakter – jest wyrokiem zakresowym. Zatem późniejsza zmiana stanu prawnego nie zmieni jego treści ani charakteru. Będzie miała znaczenia dla nowych spraw, a nie do spraw wszczętych przed zmianą stanu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie uchybień prawa materialnego i procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy i w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.