II SA/Po 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gmina S. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") odmówił P. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, projektowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości B., gmina S.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2016 r. P. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej sprawy. Planowane budynki mieszkalne miałyby 2 kondygnacje o wysokości maksymalnej 10,00 m, z dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowej od 25° do 45° i szerokości elewacji frontowej do 15,00 m. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosiłby maksymalnie 20%, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – minimalnie 60%. Zabudowa zostałaby usytuowana równolegle i zarazem prostopadle do drogi gminnej nr 272529P, tworząc tzw. prostopadły ciąg zabudowy w stosunku do drogi publicznej. W obrębie działki zostałyby również wyznaczone drogi wewnętrzne do obsługi komunikacyjnej wnioskowanych budynków. Dla terenu inwestycji nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego konieczne stało się przeprowadzenie analizy urbanistycznej. W jej wyniku ustalono, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w obszarze analizowanym nie występuje zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Budynki mieszkalne występujące w obszarze analizowanym mają wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych (wysokość kalenicy od 7,00 m do 9,50 m). Obiekty te mają dachy dwuspadkowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowej od 25° do 45°. Ś. szerokość elewacji frontowej wynosi 13,0 m, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy – ok. 6%. Zabudowa w rozważanym obszarze ma charakter rozproszony, ekstensywny, a jej oś stanowi droga nr [...] Budynki mieszkalne zlokalizowane są wzdłuż drogi w odległości od 0,50 m do 135,00 m od granicy działki z pasem drogowym drogi gminnej. Projektowane budynki byłyby natomiast usytuowane kolejno w odległości 8,00 m, 53,00 m, 76,00 m, 103,00 m, 122,00 m i 158,00 m. Tym samym powstałoby 6 linii zabudowy, które poza pierwszą nie nawiązują do linii zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Podobnie zakładany wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy nie odpowiada temu parametrowi w zakresie dotychczasowej zabudowy. Organ I instancji uznał ponadto, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prowadziłoby w istocie do ukształtowania nowego ładu przestrzennego, a nie do kontynuowania wytworzonego już układu architektoniczno-urbanistycznego. Doszłoby w konsekwencji do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji stwierdził następnie, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. nie zostały naruszone. Uwaga ta nie zmienia natomiast faktu, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe. Z tego też względu odstąpiono od uzgadniania projektu decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. P. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa; (2) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowych zabudowań i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie nieprawdziwych wskaźników zabudowy powierzchni; (3) § 4 powołanego rozporządzenia przez błędne uznanie, że istnieje tylko jedna linia zabudowy; (4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez poprzestanie na niekompletnym materiale dowodowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie sprowadza się do prostego powielenia parametrów zabudowy już istniejącej. Doniosłe jest bowiem raczej to, by nowa zabudowa nie godziła w dotychczasowy ład przestrzenny. Dopiero zatem sprzeczność inwestycji z istniejącym układem architektoniczno-urbanistycznym uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. Wymóg dobrego sąsiedztwa w ocenie skarżącego został spełniony w niniejszej sprawie. W obszarze analizowanym dominuje bowiem funkcja mieszkaniowa, realizowana przeważnie przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Bez znaczenia powinna być przy tym liczba domów na jednej działce. Organ I instancji nie wziął przy tym pod uwagę faktu, że działka inwestora graniczy z dwóch stron z drogą publiczną, a nadto pominął w swoich rozważaniach działkę nr [...], przylegającą do działki nr [...] i zabudowaną w głębi jej obszaru. Następnie skarżący stwierdził, że uzasadnienie organu I instancji jest zbyt lakoniczne i nie zawiera szczegółowych danych dotyczących analizowanych nieruchomości. Nie wiadomo w szczególności, na jakiej podstawie ustalono wartości innych parametrów niż wskaźnik powierzchni zabudowy. Nie wyjaśniono przy tym, jaka zabudowa była brana pod uwagę przy określaniu wartości tych parametrów. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji co do braku kontynuacji funkcji przez planowana zabudowę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3-9 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, uznając w szczególności, że analiza urbanistyczna została wykonana prawidłowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wyjaśniło także, że ład przestrzenny, zrekonstruowany w obszarze analizowanym, odpowiada opisowi niezurbanizowanych terenów wiejskich o wyraźnej dominacji terenów rolniczych i leśnych z rozproszoną zabudową zagrodową i sporadyczną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Organ II instancji dodał zarazem, że najbliższy teren zwartej zabudowy zlokalizowany jest w odległości 2 km od wnioskowanej działki. Omawiane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia tym samym wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż jest rażąco sprzeczne z istniejącym układem architektoniczno-urbanistycznym. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. P. K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty i argumenty, sformułowane wcześniej w odwołaniu z dnia [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. P. K. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S. (k. 16 akt adm. organu I instancji). Dla rozważanego terenu nie obowiązuje przy tym aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca stwierdza, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy tryb ustalenia, czy wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika przy tym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa. Spełnienie pozostałych przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie było bowiem kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Okoliczność tę należy więc uznać za bezsporną. Skarżący wywodził przy tym w toku postępowania, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został naruszony, a odmienna konkluzja w zaskarżonych rozstrzygnięciach wynika z błędnych ustaleń organów administracji publicznej. Organ I instancji, jak i organ odwoławczy utrzymywały natomiast, że wymóg dobrego sąsiedztwa nie jest zachowany z uwagi na niedopasowanie planowanej zabudowy do istniejącego ładu przestrzennego. Sąd w tej mierze przychylił się do stanowiska organów administracji publicznej. Na początku rozważań należy zauważyć, że analiza urbanistyczna (k. 31-37 akt adm. organu I instancji) zawiera pewne uchybienia. Granice obszaru analizowanego zostały bowiem zaznaczone niestarannie, a nadto opracowanie to w części tekstowej zdaje się ograniczać tylko do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora. Taki zabieg został natomiast uznany za nieprawidłowy w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 318/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 130/14, tamże; wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1481/10, tamże). Niemniej uchybienia te nie miały istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie i nie dyskredytowały powyższego opracowania. Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącego co do braku niezbędnych danych w rozważanej analizie urbanistycznej. Z dokumentu tego wynika bowiem, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 546,0 m, co stanowi trzykrotność szerokości frontu działki (182,0 m). W analizie urbanistycznej wskazano również szczegółowo ilość kondygnacji dla budynków mieszkalnych, odległość zabudowy od frontu działki, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu i funkcję zabudowy. Dane te zostały oznaczone precyzyjnie i nie budzą zdaniem Sądu wątpliwości. Informacje te nie zostały wprawdzie zamieszczone w wynikach analizy urbanistycznej (k. 47-48 akt adm. organu I instancji). Nie zmienia to jednak wniosku, że ustalenia organów administracji publicznej miały podstawę faktyczną i nie są arbitralne. Należy również zauważyć, że wymóg dobrego sąsiedztwa nie oznacza konieczności powielenia dotychczasowej zabudowy i zakazu wprowadzania na danym obszarze obiektu o innych parametrach. W tej mierze istotna jest funkcja decyzji o warunkach zabudowy oraz relacja inwestycji do ukształtowanego już ładu przestrzennego. Jak wskazuje przytoczony art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., lokalizacja zamierzenia budowlanego może być dokonana w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oba te akty nie są jednak w pełni równorzędne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem w świetle art. 14 ust. 8 u.p.z.p. akt prawa miejscowego, a zatem jego postanowienia mają moc powszechnie wiążącą. Normy w nim wyrażone są generalne i abstrakcyjne, a zatem najpełniej mogą kształtować ład urbanistyczny. Uchwalenie planu miejscowego następuje ponadto w szczególnej procedurze, która zapewnia uwzględnienie szerokiego spektrum opinii mieszkańców i fachowców. Tym samym wspomniany akt prawa miejscowego stanowi podstawowy instrument kreowania ładu przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest natomiast tylko wtedy, gdy dla danego obszaru nie obowiązuje żaden akt prawa miejscowego. Podjęcie tego rozstrzygnięcia nie wymaga przeprowadzenia uzgodnień i konsultacji charakterystycznych dla procedury planistycznej. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy nowa zabudowa kontynuuje funkcję i parametry istniejących już obiektów budowlanych. Nie może ona zatem powodować istotnej zmiany ukształtowanego ładu architektoniczno-urbanistycznego. W szczególności wykluczone jest wprowadzanie w drodze omawianej decyzji zabudowy, która znacząco odbiega od dotychczasowych obiektów budowlanych. Z tej perspektywy nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być w niniejszej sprawie wydana z uwagi na doniosłe różnice między projektowaną zabudową i zabudową już istniejącą. Inwestor zamierza bowiem wybudować kompleks 10 budynków mieszkalnych – w układzie urbanistycznym typowym dla terenów miejskich lub podmiejskich – mimo że w obszarze analizowanym nie występuje podobny zespół architektoniczno-urbanistyczny. Istniejąca zabudowa ma natomiast charakter rozproszony i nieintensywny, charakterystyczny dla terenów wiejskich. Konsekwentnie omawiane zamierzenie budowlane istotnie różni się pod względem sposobu zagospodarowania terenu i wskaźnika powierzchni zabudowy. Inwestor przyjął bowiem, że maksymalnie wykorzystanie terenu inwestycji wyniesie 20%, gdy tymczasem wartości powyższego współczynnika wynoszą w obszarze analizowanym od 0,5% do 15% (średnio 6,0 %). Sąd nie podzielił natomiast wywodów organów administracji publicznej co do braku możliwości ustalenia kolejnych linii zabudowy. Wbrew tej argumentacji ustawodawca przewiduje zawsze tylko jedną linię zabudowy ustalaną od strony drogi publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1060/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1364/13, tamże; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 498/10, tamże). Kolejne linie lokalizacji obiektów budowlanych w głębi działki nie stanowią zatem linii zabudowy i nie są co do zasady objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).