II OSK 873/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/18 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. zobowiązał R. K. do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz zakazał ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Powyższa decyzja została doręczona cudzoziemcowi w dniu 10 listopada 2017 r. W tym samym dniu cudzoziemiec złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, o którym mowa w art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Następnie, R. K. w piśmie z dnia 24 listopada 2017 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., zaś pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. cofnął ww. oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców powołanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania cudzoziemca od decyzji Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że cudzoziemiec w dniu 10 listopada 2017 r. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i w tym dniu decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. stała się ostateczna i prawomocna. Jednocześnie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaznaczył, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga kwestii dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, ani jego wzruszalności. Dodał, że w związku ze skutkami jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania niemożliwe jest skuteczne cofnięcie, zaś oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone w chwili jego doręczenia organowi przez stronę jest niewzruszalne (komentarz: Sejm VII kadencji, druk Nr 1183, s. 57-58). Organ podkreślił, że oświadczenie cudzoziemca z dnia 10 listopada 2017 r. zostało złożone prawidłowo i wywołało skutek prawny. Odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 12 grudnia 2017 r. zatytułowanego "oświadczenie o cofnięciu oświadczenia woli", Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że brak było podstaw do uznania, że cudzoziemiec podpisując zrzeczenie się prawa do odwołania działał pod wpływem błędu czy też nieświadomości podejmowanej czynności. Organ zaakcentował, że cudzoziemiec podczas przesłuchania w dniu 10 listopada 2017 r. przed organem I instancji potwierdził znajomość języka polskiego w stopniu umożliwiającym mu swobodne porozumiewanie się, natomiast oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji o zobowiązaniu do powrotu zostało przekazane cudzoziemcowi zarówno w języku polskim, jak i w języku rosyjskim. R. K. wywiódł skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 9 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji faktu niewywiązania się przez organ I instancji z obowiązku informowania strony, polegającym w szczególności na zaniechaniu dokładnego i wyczerpującego poinformowania skarżącego, który jest obcokrajowcem, o skutkach podpisanego przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, braku pouczenia co do tego, że podpisanie oświadczenia o zrzeczeniu się "roszczenia" powoduje, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna, a co za tym idzie strona nie może jej kwestionować, błędnego pouczenia skarżącego, że przedłożone mu do podpisania dokumenty, wśród których znajdowało się oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania są konieczne do wniesienia przez niego wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na teren RP, - art. 112 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący został błędnie poinformowany przez organ I instancji co do skutków oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienie odwołania, a błędne pouczenie strony co do skutków zrzeczenia się roszczenia nie może szkodzić stronie, - art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.c., poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ II instancji, że brak jest podstaw do uznania, że cudzoziemiec podpisując oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania działał pod wpływem błędu, podczas gdy skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, spowodowanym niewłaściwą informacją uzyskaną od urzędników, że podpisanie dokumentów, wśród których znajdowało się oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, które zostały mu przedłożone jest konieczne do wniesienia przez niego wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na teren RP, - art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 88 k.c., poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ II instancji, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżący w piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r. złożył oświadczenie o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, z uwagi na to, że oświadczenie to nie zostało przez niego złożone prawidłowo, gdyż pozostawał on w błędzie co do treści dokonanej czynności prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do oceny dopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sytuacji złożenia przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, a następnie jego cofnięcia. Sąd wyjaśnił, że instytucja zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania w doktrynie wywołała liczne wątpliwości. Wskazał przy tym, że w nauce prawa wyrażono pogląd, że możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli nie nastąpiły jeszcze skutki w postaci nabycia cechy ostateczności i prawomocności przez decyzję organu pierwszej instancji. Skoro zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest czynnością jednostronną, to należy przyjąć, że nie jest wymagana zgoda organu administracji publicznej na cofnięcie (odwołanie) zrzeczenia, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Strona, która zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, nie może natomiast uchylić się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, twierdząc, że działała pod wpływem błędu (art. 84 § 1 zd. 1 k.c.), skoro o prawie do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i skutkach prawnych zrzeczenia została pouczona przez organ administracji publicznej. Dodał, że istnieje również odmienne stanowisko w nauce, a mianowicie, że odwołanie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli strona pomimo zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania wniosła odwołanie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd za prawidłowe uznał ustalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że skarżący złożył skuteczne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i nie złożył skutecznego jego cofnięcia, co obligowało organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od ww. decyzji. Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. została doręczona skarżącemu (obywatelowi [...]) w dniu jej wydania. W tym samym dniu skarżący złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 127a § k.p.a. w języku polskim i języku rosyjskim. W tej samej dacie nastąpiły oba zdarzenia, tj. doręczenie decyzji i złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Jednak, w ocenie Sądu, z okoliczności sprawy nie sposób wywieść, że oświadczenie o zrzeczeniu zostało złożone przed doręczeniem decyzji i otwarciem terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skorzystania z instytucji z art. 127a § 1 k.p.a. jest doręczenie decyzji stronie postępowania oraz otrzymanie przez organ oświadczenia stosownej treści w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania. Oba te warunki zostały spełnione i okoliczności tych nie podważają zarzuty skargi. Sąd uznał także, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 112 k.p.a., bowiem z treści decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że cudzoziemiec został pouczony o prawie do odwołania oraz skutkach zrzeczenia się odwołania. Pouczenie to nie było ani niekompletne, ani jak twierdzi skarżący błędne. Natomiast motywy, jakimi kierował się skarżący przy składaniu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia, nie świadczą o pominięciu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasady informowania stron, o której mowa w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Działanie organów administracji orzekających w sprawie, na które wskazał skarżący, polegające na przedstawianiu wraz z decyzją blankietu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (zarówno w języku polskim, jak i języku rosyjskim) oraz udzielania informacji, które można zakwalifikować jako porada prawna (warunki ubiegania się o cofnięcie zakazu wjazdu na terytorium RP), stanowiło, w ocenie Sądu, przekroczenie zasady informowania stron, ale w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Skarżący podniósł, że w chwili doręczania decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. zostały mu przedłożone dokumenty do podpisania, wśród których znajdowało się oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania oraz poinformowano go, że złożenie takiego oświadczenia jest konieczne do złożenia wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na terytorium RP. Tym samym niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego, że nie wiedział co podpisuje, czego to dotyczy i jakie skutki wywoła oświadczenie, jak również, że urzędnicy udzielili mu, jak to określił, "fałszywych" i "niewłaściwych" informacji. Skoro, zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, to nikt, również cudzoziemiec przebywający na terytorium Polski, nie może usprawiedliwiać swoich działań lub zaniechań tym, że nie zna przepisów prawa. Dalej, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 127a § 1 k.p.a. z uwagi na złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania pod wpływem błędu (art. 84 k.c.) i skutecznego cofnięcia tego oświadczenia (art. 88 k.c.), Sąd uznał, że nie są one usprawiedliwione. Sąd wskazał, że dodanie art. 127a k.p.a. miało na względzie ekonomię postępowania. Z uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Sejm VII Kadencji, druk nr 1183, s. 57-58) wynika, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania oraz że w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Jednocześnie uczyniono zastrzeżenie, że tylko oświadczenie prawidłowo złożone jest niewzruszalne. Uzasadnienie projektu ww. ustawy nie daje jednak, w ocenie Sądu, wyczerpującej odpowiedzi co do dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Poglądy doktryny również nie są jednolite w tym zakresie. Zdaniem Sądu należało jednak przychylić się do stanowiska, że dopóki stronie nie upłynął termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., dopóty może ona cofnąć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Przy czym cofnięcie oświadczenia z art. 127a § 1 k.p.a. powinno nastąpić w oparciu o te same zasady, na jakich oświadczenie te zostało złożone, w szczególności powinno być złożone organowi I instancji w formie pisemnej. Powyższa wykładnia nie naruszy prawa każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz prawa dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Sąd stwierdził, że oświadczenie skarżącego złożone pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania było bezskuteczne, albowiem organ dowiedział się o nim po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Podkreślił, że za niedopuszczalne uważa nieograniczone w czasie uchylenie się od skutków prawnych tego oświadczenia na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, w szczególności w art. 84 i art. 88 ustawy Kodeks cywilny, do których odnoszą się zarzuty skargi. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. z uwagi na złożenie oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania stała się ostateczna i prawomocna z dniem 10 listopada 2017 r. W konsekwencji, Sąd uznał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i uznał, że odwołanie od ww. decyzji złożone pismem z dnia 24 listopada 2017 r. było niedopuszczalne, bo wniesione od decyzji ostatecznej i prawomocnej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 84 k.c. w zw. z 88 k.c., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie skarżący pozostawał w błędzie co do treści czynności prawnej w postaci złożonego przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, przy czym błąd ten był istotny i został wywołany wskutek nieprawdziwych informacji udzielonych skarżącemu przez urzędników, a skarżący w ustawowym terminie złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, co powinno prowadzić do uznania, że skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu administracji publicznej, co powinno skutkować uchyleniem postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe, a wręcz zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był uznać naruszenie: - art. 127a §1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a., art. 7 a § 1 k.p.a. i 81a § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, iż oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie zostało prawidłowo złożone, z uwagi na to, że oświadczenie to zostało złożone w tym samym dniu co odbiór decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], co powinno prowadzić do uznania, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania nie zostało złożone w trakcie biegu terminu na wniesienie odwołania od decyzji, co jest warunkiem uznania prawidłowości i skuteczności oświadczenia, a więc należy uznać je za bezskuteczne, - art. 134 k.p.a. oraz stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie niniejszy przepis nie powinien mieć zastosowania, z uwagi na to, że nie nastąpiły przesłanki świadczące o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego, bowiem złożone przez niego oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania było bezskuteczne, - art. 127 k.p.a. w zw. z art. 127a §1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 kpa, art. 7 a § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, iż już samo wniesienie odwołania od decyzji można traktować je jako cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, które staje się, w wyniku wniesienia odwołania od decyzji w terminie, bezskuteczne, a zatem wniesione przez skarżącego odwołanie zostało złożone prawidłowo i jest ono dopuszczalne, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, iż organ administracji publicznej zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozważenia całości zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co doprowadziło do pominięcia faktu, że skarżący nie miał świadomości, że podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania oraz nie wiedział, że pociąga ono za sobą skutki w postaci braku prawa do odwołania od decyzji, - art. 7 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, iż organ administracji publicznej zaniechał dokonania w niniejszej sprawie szerokiego, wyczerpującego oraz dokładnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego co doprowadziło do pominięcia faktu, że Komendant Placówki Straży Granicznej wraz z decyzją miał od razu przygotowane do podpisu w obu językach, polskim oraz rosyjskim, oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, natomiast ta reguła nie dotyczyła obszernej decyzji wraz z uzasadnieniem, co powinno doprowadzić do uznania, iż organ administracji publicznej z góry zakładał, że skarżący podpisze owe oświadczenie, oraz że to organ administracji publicznej wyszedł z inicjatywą podpisania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i dowód w sprawie, to jest oświadczenie o cofnięciu zrzeczenia się wraz z wyjaśnieniami strony są w tych okolicznościach zgodne z pozostałym materiałem zebranym w sprawie i nie budzą wątpliwości; - art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.c., art. 81 a § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, że R. K. podpisując oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania działał pod wpływem błędu, z uwagi na to, że skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, spowodowanym niewłaściwą informacją uzyskaną przez urzędników, że podpisanie dokumentów, wśród których znajdowało się oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, przygotowanego przez urzędników w języku polskim oraz rosyjskim, jest konieczne do wniesienia przez skarżącego wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na teren RP, - art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 88 k.c., art. 71 a § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, iż możliwe jest skuteczne cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w sytuacji gdy osoba składająca takie oświadczenie znajdowała się w błędzie co do treści dokonanej czynności prawnej, a zatem uznać, że oświadczenie o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania z dnia 7 grudnia 2017 r. zostało skutecznie złożone przez skarżącego z uwagi na to, że pozostawał on w błędzie co do treści dokonanej czynności prawnej, - art. 112 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, iż skarżący został pouczony ustnie w błędny sposób co do skutków złożonego przez niego oświadczenia woli w przedmiocie zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania niż wynikało to z pisemnego pouczenia, a błędne pouczenie strony co do skutków zrzeczenia się roszczenia nie może szkodzić stronie, - art. 91 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie dokładniejszego wyjaśnienia sprawy i braku zarządzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stawienia się skarżącego lub jego pełnomocnika w celu ustalenia zaistniałego stanu faktycznego oraz dokładniejszego jego wyjaśnienia, co doprowadziłoby do uznania, że skarżący został wprowadzony w błąd przez urzędników, którzy mając już wcześniej przygotowane do podpisu oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, błędnie pouczyli go, że podpisanie takiego oświadczenia konieczne jest do złożenia wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej, jak również zaniechanie uwzględnienia dowodu w postępowaniu, a mianowicie treści oświadczenia strony, która na takie okoliczności się powołuje, przy braku jakiegokolwiek dowodu przeciwnego; - art. 122 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przekazania sprawy na rozprawę, podczas gdy istniały ku temu przesłanki, mówiące o tym, że należy dokładniej wyjaśnić zaistniały stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej cudzoziemiec rozwinął zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Stwierdził, że urzędnicy błędnie oraz niewłaściwie poinformowali go, że wszelkie dokumenty, które zostały mu przedłożone są konieczne do wniesienia przez niego wniosku o cofnięcie zakazu wjazdu na teren RP. Cudzoziemiec nie znając za dobrze języka polskiego, a tym bardziej języka prawniczego, nie wiedząc jakie skutki niesie za sobą prawomocność oraz ostateczność decyzji podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, gdyż był on przekonany, że jest to niezbędne aby organ administracji publicznej cofnął mu zakaz wjazdu na teren RP. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że nie znajduje uzasadnienia dlaczego w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do regulacji w przedmiocie oświadczeń woli jak również wad oświadczeń woli. Oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania niewątpliwe stanowi oświadczenie woli rozumiane zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Wobec tego do oświadczenia takiego zastosowanie mają również przepisy odnoszące się do wad oświadczenia woli. W przedmiotowej sprawie skarżący pozostawał w istotnym błędzie co do treści czynności prawnej, w który wprowadzili go urzędnicy. Dodał, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu nie jest nieograniczone w czasie, jak wskazał Sąd. Kodeks cywilny przewiduje roczny termin na uchylenie się od oświadczenia woli złożonego w ten sposób. Skarżący złożył oświadczenie dnia 7 grudnia 2017 r., a więc nie przekroczył rocznego terminu przewidzianego w Kodeksie cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga odpowiedzi na dwa pytania: czy cudzoziemiec skutecznie zrzekł się prawa do złożenia odwołania tj. czy skutecznie złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a., a jeśli tak, to czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było cofnięcie takiego oświadczenia. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż prawidłowo organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż oświadczenie to zostało skutecznie złożone organowi administracji. Należy przypomnieć, że instytucja prawa do zrzeczenia się odwołania została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Ustawodawca określił 2 zasadnicze przesłanki skutecznego skorzystania z tego prawa. Po pierwsze oświadczenie to może być złożone jedynie przez stronę postępowania (uczestnika na prawach strony), przy czym Komentatorzy omawianego przepisu – art. 127a § 1 k.p.a. podkreślają, iż musi być ono autonomiczne i niczym nieskrępowane. Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do jego oceny co do zasadności, w szczególności czy jest zgodne z interesem strony zrzekającej się (tak m.in.: A Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Wolter Kluwer 7. Wydanie, strona 820 i n.; Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydanie 15, Warszawa 2017, strona 687 i n.). Podkreśla się także, że oświadczenie to musi być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Druga przesłanka, której zaistnienie warunkuje skuteczność złożenia omawianego oświadczenia związana jest z terminem do jego złożenia. Ustawodawca określił, że oświadczenie to powinno być złożone "w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania". Autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości rozstrzygnięcia w nieprawidłowym przyjęciu, iż spełnione zostały obie ww. przesłanki warunkujące skuteczność złożenia omawianego oświadczenia. Stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można jednak podzielić. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, iż wykładnia art. 127a § 1 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. powinna doprowadzić do konkluzji, że pierwszym dniem na złożenie oświadczenia jest dzień następny po dniu, w którym strona otrzymała decyzję. Wykładni pojęcia "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" nie można dokonywać z pominięciem art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych terminów) od dnia doręczenia decyzji stronie. A zatem momentem najistotniejszym dla ustalenia początku biegu terminu do dokonania tej czynności procesowej – wniesienia odwołania jest doręczenie decyzji stronie. Natomiast innym zagadnieniem jest kwestia sposobu obliczania tego terminu. Art. 57 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie prawne, to przy obliczaniu terminu dnia, w którym doszło do tego zdarzenia nie uwzględnia się. Taki zapis nie pozwala na przyjęcie, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, że bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczyna się dopiero następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło zdarzenie. Termin, bowiem biegnie od momentu zaistnienia odkreślonego zdarzenia (najczęściej doręczenia decyzji), a jedynie dla zapewnienia równości stron wobec prawa w zakresie czasu trwania tego okresu ustawodawca w sposób jednolity określił sposób jego obliczania. Takie uregulowanie jest uzasadnione, gdy weźmie się pod uwagę, że termin jest liczony w pełnych dniach a dzień, w którym nastąpiło zdarzenie siłą rzeczy nigdy nie będzie całym dniem do dokonania określonej czynności. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie II GSK 161/12, (LEX, 1340106), w którym stwierdzono, że termin do wniesienia odwołania będzie zachowany, gdy strona wniesie odwołanie nie później niż w terminie określonym w ustawie licząc od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Oznacza to, że strona może wnieść odwołanie w dniu otrzymania decyzji, a datą końcową jest upływ 14 - go dnia licząc od dnia następnego od daty doręczenia decyzji. Innymi słowy bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w momencie doręczenia decyzji stronie, która chce z prawa skorzystać. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że termin do złożenia przez cudzoziemca odwołania w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg w dniu 10 listopada 2017 r., po doręczeniu cudzoziemcowi decyzji i zakończyłby się w dniu 24 listopada 2017 r., to jest 14 - go dnia, licząc od dnia 11 listopada 2017 r. Nietrafnie zatem skarżący kasacyjnie podnosi, że cudzoziemiec złożył oświadczenie przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, a więc, że oświadczenie to było złożone przedwcześnie i jako takie jest nieskuteczne. Tym samym zarzuty skarżącego kasacyjnie odnoszące się do naruszenia art. 127a § 1 w zw. z art. 129 § 2, art. 57 § 1 art. 7a i art. 81 k.p.a. wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone w powiązaniu ze stosownymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługują na uwzględnienie. Złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania w dniu 10 listopada 2017 r., to jest w dniu doręczenia decyzji spełniało określony w art. 127a § 1 k.p.a. warunek złożenia oświadczenia w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania. Trafnie również Sąd pierwszej instancji ocenił, że akta sprawy nie pozwalają na przyjęcie, iż złożone oświadczenie pozbawione było cech dobrowolności i braku świadomości, co do rzeczywistej treści złożonego oświadczenia. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie zarzuty skarżącego, co do tego, iż został błędnie pouczony przez urzędników o jego sytuacji prawnej i faktycznej, a to skutkowało złożeniem oświadczenia, z którego treścią obecnie nie zgadza się. Nie uszło uwadze Sądu, że z akt sprawy wynika, że cudzoziemcowi doręczono (o czym świadczy złożony przez niego osobiście podpis) "Pouczenie o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu", przy czym informacja ta została sporządzona w języku polskim i ukraińskim. Z pouczenia tego wynika m.in., w jakich okolicznościach może być cudzoziemcowi cofnięty zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i lektura tego pouczenia wskazuje, że nie zawiera on warunku w postaci obowiązku zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania. W piśmie tym zostały również zawarte informacje na temat terminu do złożenia odwołania od decyzji zobowiązującej do powrotu, jej niewykonalności przed upływem tego terminu oraz możliwości zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania jak i skutków złożenia takiego oświadczenia. W konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż jako osoba nie dość dobrze władająca językiem polskim nie rozumiał określeń "ostateczna" i "prawomocna". Po pierwsze, jak zostało wyżej wskazane pouczenie zostało mu doręczone również w języku ukraińskim. Po drugie nawet, jeśli przyjąć, że określenia te wykorzystywane są głównie w języku prawniczym, to brak podstaw do twierdzenia, że przeciętny obywatel nie rozumie ich znaczenia. Co więcej pouczenie to zawiera wykaz organizacji pozarządowych, które zajmują się udzielaniem cudzoziemcom pomocy w tym m.in. Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć. Cudzoziemiec mógł zatem, bezpłatnie skorzystać z pomocy, w tym również prawnej i zwrócić się o szczegółowe wyjaśnienie sytuacji prawnej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że został zmuszony do podpisania wskazanego oświadczenia przez urzędnika państwowego. Stosowne pouczenie wraz z tłumaczeniem na język ukraiński, który jest dla cudzoziemca językiem zrozumiałym zostało zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Nie można również nie dostrzec, że skarżący kasacyjnie podczas przesłuchania, które odbyło się 10 listopada 2017 r. w Placówce Straży Granicznej w [...] oświadczył, iż chciałby, aby przesłuchanie prowadzone było w języku dla niego zrozumiałym, czyli języku polskim i nie żądał obecności tłumacza podczas przesłuchania. Protokół po przeczytaniu podpisał, co wskazuje na to, że włada w wystarczającym stopniu językiem polskim. Konkludując, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 112 i art. 81a § 1 k.p.a. (w powiązaniu ze stosownymi przepisami p.p.s.a.) albowiem organy administracji dopełniły obowiązku pouczenia cudzoziemca, co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania, a Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił działania organów w tym zakresie. W świetle powyższego, odnosząc się do kwestii skuteczności zrzeczenia się przez cudzoziemca prawa do złożenia odwołania, należało uznać, że oświadczenie w tym przedmiocie zostało złożone skutecznie. Nie można zatem również postawić organowi administracji zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegającego na nienależytym wyjaśnieniu czy cudzoziemiec miał świadomość, że złożenie omawianego oświadczenia pociąga za sobą skutki w postaci braku możliwości kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczność ta nie wymagała również "dokładniejszego wyjaśnienia", a zatem nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 91 § 3 p.p.s.a. uprawniającego sąd do zarządzenia stawienia się na posiedzenie stron lub pełnomocników w celu dokładniejszego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają także na przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie uprawniony był, do uchylenia się od skutków prawnych ww. oświadczenia lub też jego cofnięcia. Art. 127a § 2 k.p.a. stanowi, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesieniu odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Komentatorzy omawianego przepisu zgodnie przyjmują, iż zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy Kodeksu cywilnego. W konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. lub wcześniej. W przypadku natomiast niespełnienia tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, nie dopuszcza jego cofnięcia. Trafnie jednak stwierdził Sąd pierwszej instancji, powołując się na stanowisko zawarte w piśmiennictwie, że należałoby dopuścić taką możliwość w sytuacji, gdy nie nastąpiły jeszcze skutki, o których mowa w art. 127a § 2 k.p.a., to jest decyzja nie stała się ostateczna i prawomocna. Taka sytuacja w praktyce zaistnieje wówczas, gdy w sprawie mamy do czynienia z wielością stron i jedynie część z nich (lub jedna) zrzeknie się prawa do składania odwołania. Skorzystanie z takiego prawa przez jedną ze stron (lub część z nich) nie może rzutować na sytuację prawną pozostałych. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. mogłoby nastąpić w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Po tej dacie lub po zaistnieniu zdarzeń, które skutkują uostatecznieniem i uprawomocnieniem się decyzji nie ma możliwości odwołania złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Natomiast jeżeli w postępowaniu występuje jedynie jedna strona, to skuteczne zrzeczenia się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia woli. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ponieważ skarżący kasacyjnie był jedyną stroną postępowania, to skuteczne złożenie przez niego oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. skutkowało tym, że decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Nie mógł on zatem skutecznie uchylić się od skutków prawnych wcześniej złożonego oświadczenia. Na marginesie jedynie wskazać należy niezależnie od przyczyn stwierdzenia niewzruszalności zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania, że w niniejszej sprawie omawiane oświadczenie zostało przez cudzoziemca złożone po upływie terminu do złożenia odwołania. Wprawdzie odwołanie zostało sporządzone w dniu 24 listopada 2017 r. jednakże nie zawiera ono w swej treści cofnięcia oświadczenia z dnia 10 listopada 2017 r. Takie oświadczenie zostało sporządzone w dniu 7 grudnia 2017 r., a zatem po upływie terminu do złożenia odwołania. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że już samo złożenie odwołania, pomimo wcześniejszego zrzeczenia się prawa do dokonania tej czynności procesowej, oznacza "cofnięcie" poprzedniego oświadczenia. Skoro ustawodawca wymaga aby zrzeczenie się prawa nastąpiło w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości i winno być organowi administracji złożone na piśmie, to czynność "odwrotna" powinna odbywać się w tej samej formie. Niezależnie zatem od tego czy skarżący zachowałby termin do złożenia odwołania (z akt sprawy wynika, że odwołanie wpłynęło do organu 27 listopada 2017 r., to jest po upływie omawianego terminu, a brak ewentualnej koperty, z której wynikałoby w jakiej dacie środek odwoławczy został nadany w placówce pocztowej), to data sporządzenia pisma – 7 grudnia 2017 r. jednoznacznie wskazuje, że oświadczenie to nie zostało złożone w terminie do ewentualnego złożenia odwołania. Konkludując, zarzuty skarżącego kasacyjnie odnoszące się do naruszenia art. 134 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organ administracji prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, jako złożonego od decyzji, która była ostateczna i prawomocna. Nie znajdują uzasadnionych podstaw również zarzuty naruszenia art. 84 i 88 k.c. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w ich niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji oraz organ administracji i nie stwierdzeniu, że cudzoziemiec pozostawał w błędzie, co do treści czynności prawnej. Tymczasem należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji ocenił okoliczności, w których autor skargi kasacyjnej upatruje spełnienia przesłanek określonych w art. 84 i 88 k.c., a które miałyby uzasadniać przyjęcie, że cudzoziemiec pozostawał w błędzie co do treści oświadczenia woli. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem wadliwości pouczeń co do skutków złożonego oświadczenia woli oraz obowiązków organów w zakresie informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a tym samym uznał, że oświadczenie było skuteczne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. A zatem o ile organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie były uprawnione, co do zasady do stosowania art. 84 i 88 k.c., a w konsekwencji przepisy te nie mogły być naruszone, o tyle rzeczą Sądu była kontrola skuteczności zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania i tym obowiązkom organy administracji zadośćuczyniły. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji naruszyły art. 84 i 88 k.c. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.