III SA/Kr 850/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala. Zaskarżonym przez A. S. (dalej skarżąca) postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 125 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zarzutu do projektu modernizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] na odcinku z działką ew. nr [...] obr. M jedn. ewid. P. Powyższe postanowienie zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca zwróciła się do Starosty pismem z dnia 13 lutego 2018 r., w którym wniosła zarzut do danych operatu opisowo – kartograficznego, sporządzonego w ramach projektu modernizacji obrębu M, jednostka ewidencyjna P - w zakresie projektowanego przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...]. W treści pisma wskazała na interes prawny do wniesienia zarzutu wywodzący się z faktu, że jest właścicielką nieruchomości składającej się m.in. z dz. ewid. nr [...] obr. M jedn. ewid. P, której każdoczesnemu właścicielowi, przysługuje służebność gruntowa w postaci prawa przejazdu, przechodu i przegonu szlakiem biegnącym po działce ewidencyjnej nr [...]. W związku z tym wniosła o utrzymanie granic pomiędzy ww. działkami według dotychczasowego stanu, gdyż ich przyjęcie w nowym kształcie spowodowałoby, że przysługująca jej służebność, oprócz działki nr [...], biegłaby również po działce nr [...], która nie jest nią obciążona. Starosta, pismem z dnia 20 lutego 2018 r., wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego do zgłoszenia zarzutu do projektu modernizacji przebiegu granic, działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] obr. M jedn. ewid. P. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca w piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie istnienia po jej stronie interesu prawnego do wniesienia zarzutu do projektu modernizacji przebiegu granic. Starosta postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zarzutu do projektu modernizacji przebiegu granic dz. ewid. nr [...] na odcinku z działką ew. nr [...] obr. M jedn. ewid. P. Organ wskazał, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia zarzutu do projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków z uwagi na okoliczność, iż nie jest właścicielem ani władającym w stosunku do działki nr [...] ani działki nr [...]. Organ podkreślił, że interesu tego nie można wywodzić z postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny; sygn. akt [...], ustanawiającego na rzecz skarżącej jako właścicielki sąsiedniej działki prawa służebności gruntowej po działce ewidencyjnej nr [...]. Jak wskazał dalej organ, fakt przysługiwania takiej służebności nie kreuje po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu ewidencyjnym dotyczącym tej działki, gdyż jest to kwestia mająca za przedmiot zasięg prawa cywilnego. Wpisy uprawnień i obciążeń z tytułu służebności stanową natomiast materię właściwą treści ksiąg wieczystych. Skarżąca w zażaleniu od ww. postanowienia w dalszym ciągu argumentowała istnienie po jej stronie interesu prawnego we wniesieniu zarzutu do projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w związku z ustanowieniem na jej rzecz służebności drogowej. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zarzutu do projektu modernizacji przebiegu wskazanych granic działek ewidencyjnych. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że o tym, czy dany podmiot może zainicjować postępowanie administracyjne lub być jego stroną decyduje interes prawny, który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. W niniejszej sprawie ustalenie, czy skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu zarzutu do projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków wymaga analizy przepisów prawa materialnego normujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych przeprowadzanych w trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U z 2017 r., poz. 2101, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zgodnie z ust. 9 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo – kartograficznym może w terminie 3 dni od dnia ogłoszenia ww. informacji w dzienniku urzędowym województwa, zgłaszać zarzuty do tych danych. Krąg osób posiadających interes prawny do złożenia zarzutów wywodzi się z przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wynika z nich, że interes prawny posiadają podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty, które wykażą, że w stosunku do nieruchomości, której dane są przedmiotem modernizacji, przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów, również podmiotom, które wykażą, iż władają gruntem, którego dane są przedmiotem modernizacji, na zasadzie samoistnego posiadania. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, skarżąca nie jest właścicielką oraz nie legitymuje się innym tytułem prawnym do działki ewidencyjnej nr [...] ani działki nr [...] obr. M jedn. ewid. P. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny, sygn. akt [...], jako właścicielce działki ewidencyjnej nr [...] obr. M jedn. ewid. P, przysługuje jej natomiast służebność gruntowa przechodu, przejazdu i przegonu wiodąca szlakiem po ww. działce nr [...]. Prawo służebności przechodu, podobnie jak inne ograniczone prawa rzeczowe, nie podlega jednak ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe fakty nie dają podstaw do uznania skarżącej za podmiot dysponujący interesem prawnym do wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym. Służebność przechodu stanowi bowiem ograniczone prawo rzeczowe, ujawniane w księgach wieczystych. Kwestie związane z dotyczącymi służebności skutkami, wynikającymi z przekształceń nieruchomości uprawnionych oraz obciążonych służebnością (np. ich podziałami wskazanymi w art. 290 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1025), pozostają kwestiami dotyczącymi materii cywilnoprawnej, a nie ewidencyjnej. Uprawnienia do podejmowania wynikających z tych skutków działań cywilnoprawnych, (takich jak np.: rozciągnięcie prawa służebności drogowej na inne działki ewidencyjne), nie przysługują organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, lecz właścicielom nieruchomości uprawnionych lub obciążonych z tytułu służebności. Działania te mogą być realizowane niezależnie od postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych, dlatego też, nie dają ww. osobom interesu prawnego do bycia stroną w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania art. 24a pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie. W treści skargi wskazała, że przepis art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. a ustawodawca wskazał jedynie na związek danych z interesem osoby zgłaszającej zarzut, a nie wskazał, iż dane dotyczące osoby zgłaszającej zarzuty muszą być objęte ewidencją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły: art. 61a § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 22 ust. 1 w zw. z art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Do kwestii "interesu prawnego" nawiązują też postanowienia 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zwłaszcza przepisy ust. 6, 8 i 9 tej ustawy. W myśl bowiem art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Po wywieszeniu informacji, na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego, jak to stanowi ust. 3 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowaniem. Starosta, zgodnie z przepisem art. 24a ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wykłada następnie na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie do wglądu tego operatu poprzedza wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu, a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym. Jak stanowi art. 24a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych, zaś po okresie wyłożenia projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków, a informację o tym Starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Środkiem prawnym służącym osobom, których interesu prawnego dotyczą te dane, stosownie do treści art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, są zarzuty. Posiadanie zatem "interesu prawnego" determinuje uznanie danej osoby za stronę postępowania administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie więc za stronę postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do modernizacji, które to kończy się wydaniem decyzji bądź o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu tych zarzutów (ust. 10 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Jak stanowi zaś art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Nie roztrząsając kwestii, która z teorii strony jest przeważającą – subiektywna, czy też obiektywna (choć zdaje się przeważać ta druga z wymienionych) – nie ulega wątpliwości, że stroną jest ten, kto legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28, w bezpośrednim rozumieniu oznacza więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Inaczej mówiąc, ten interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek)" (vide komentarz do art. 28 w LEX autorstwa Andrzeja Wróbla). Nie jest do końca tak, że prawo cywilne nie może być źródłem interesu prawnego danego podmiotu. Jak wskazał np. NSA w wyroku z dnia 20.03.2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny". Zob. także postanowienie NSA z 13.05.2011 r., II OZ 394/11, LEX nr 795491, w którym przyjęto, że: "Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności". Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika natomiast, że skarżącej, jako właścicielce nieruchomości sąsiedniej przysługuje służebność przechodu i przejazdu i przegonu po działce ewid. nr [...]. Przysługująca skarżącej służebność stanowi niewątpliwie ograniczone prawo rzeczowe, ujawniane w księgach wieczystych, ale kluczowym dla podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w tej sprawie było rozważenie czy postępowanie modernizacyjne mogło oddziaływać na sytuację prawną skarżącej. Jak wynika z treści § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), modernizacja ewidencji w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych; modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę. Działania te, stosownie do § 56 pkt 2 ww. rozporządzenia, wykonuje się: 1) w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49; 2) kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w pełni stanowisko, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów mogących składać zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, do podmiotów posiadających interes prawny co do treści danych ewidencyjnych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku modernizacji ewidencji. "Ograniczenie powyższe jest (m.in.) konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą przymiot strony w sprawie mającej za przedmiot wprowadzenie zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. Stanowisko to jest jednolite w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, Lex 505243, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. a, Lex 179224, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 537/10, Lex 675367), jakkolwiek nie zostało wprost wyrażone w przepisach pgik i wynika z regulacji zawartej w art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik. Są to przepisy szczególne, które wyłączają zastosowanie przepisu art. 28 k.p.a. Nie mają więc interesu prawnego w kwestionowaniu danych zawartych w operacie powstałym w wyniku modernizacji ewidencji podmioty, których praw nie dotyczą dane wynikające z takiego operatu. Kolejnym ograniczeniem dotyczącym rodzaju i zakresu zgłaszanych zarzutów jest wynikająca z art. 24a ust. 9 pgik zasada, że zarzuty te muszą odnosić się do treści operatu, o którym mowa w art. 24a ust. 8 pgik. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11 (Lex nr 1260034) "W przepisie art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe".".(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 86/18; LEX nr 2493315). Biorąc pod uwagę wyżej wskazane ograniczenia, że tryb i zakres zgłaszania zarzutów przewidziany w przepisie art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków i stanowi podstawę kwestionowania tych danych tylko dla podmiotów, których interesu prawnego dotyczą dane zawarte w operacie, o którym mowa w art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, za trafną należało uznać dokonaną ocenę organów w tej sprawie, że skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego w złożeniu zarzutu do modernizacji z ograniczonego prawa rzeczowego – ustanowionej na jej rzecz służebności przechodu i przejazdu i przegonu. Służebność bowiem stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości nią obciążonej, a kwestie związane z ustanowieniem służebności, jej wykonywaniem i wygaśnięciem należą do materii cywilnoprawnej. Co najistotniejsze jednakże zarówno podmioty na rzecz których ustanowiono służebność, jak i samo prawo, nie są ujawniane w danych w operacje ewidencji gruntów i budynków, jak wynika z art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stąd skarżąca nie posiada interesu prawnego w zgłoszeniu zarzutu do modernizacji. Zasadnie zatem organy odmówiły, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. , wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, gdyż postępowanie modernizacyjne nie dotyczy interesu prawnego i obowiązku skarżącej, a to jest warunkiem przesądzającym o uznaniu, bądź nie, podmiotu za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku. Kwestionowane skargą postanowienia są bowiem zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.