II SA/Bk 662/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata oddala skargę Rada Miejska w C. podjęła uchwałę z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata. Jako podstawa prawna podjętej uchwały zostały wskazane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 68 ust. 1, art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: "u.g.n."). W § 14 wskazanej uchwały uregulowana została kwestia wysokości opłaty adiacenckiej. W myśl zapisu § 14, właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści, o których mowa w art. 144 ustawy, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich wynoszących 40% różnicy, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaka nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w C. w dniu [...] lipca 2016 r. A. M. (dalej: "Skarżąca"), działając przez pełnomocnika, wezwała Radę Miejską w C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] października 2015 r., w szczególności sprzecznego z prawem jej § 14. Rada Miejska w C. nie podjęła uchwały w sprawie tego wezwania. W dniu 8 września 2016 r. pełnomocnik Skarżącej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. uchwałę z dnia 25 października 2015 r. Skarżąca zarzuciła, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa poprzez wprowadzenie do jej treści § 14 określającego wysokość stawki opłaty adiacenckiej niezgodnie z prawem tj. z normami rzędu ustawowego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), a także normami rzędu podustawowego tj. §138, §135 i §139 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ), co w konsekwencji skutkowało określeniem w zaskarżonej uchwale wysokości stawki opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części, w jakiej stanowi podstawę do ustalenie wysokości stawki opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że uchwała ustala stawki opłaty adiacenckiej pomimo braku podstawy prawnej do wprowadzenia takiej regulacji oraz braku kompetencji ustawowej. Zdaniem Skarżącej, przyjęte przez nią stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2013 roku, Sygn. akt II SA/Bk 183/13. Uzasadniając istnienie interesu prawnego strona skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku, znak [...] Burmistrz C. obciążył nieruchomość, której współwłaścicielem w dacie wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej była Skarżąca, opłatą adiacencką w wysokości 1.670,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym 1279/1, położonej w obrębie C. Wysokości tej opłaty została ustalona na podstawie § 14 uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] października 2005 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżona uchwała została zmieniona, a kwestionowany skargą §14 uchwały został uchylony z dniem 11 marca 2016r. przepisem § 3 ust. 1 uchwały Nr XVII/99/16 Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016, poz. 1059). Reguluje ona obecnie od 12 marca 2016r. w sposób odrębny stawki opłat adiacenckich. W szczególności za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a o samorządzie gminnym oraz art. 68 ust. 1 i art. 76 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ pozostała treść uchwały poza kwestionowanym przez skarżącą § 14, wykonuje delegację zawartą w omawianych przepisach. Zdaniem organu, kwestionowany §14 uchwały został wydany i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z normy przepisu art.146 ust. 2 u.g.n. Stąd też niezasadny jest zarzut braku podstawy prawnej uchwały i kompetencji ustawowej do wprowadzenia takiej regulacji. W kwestionowanej uchwale "technicznie" brakuje jedynie przywołania istniejącej podstawy art. 146 ust.2 u.g.n. W tym też zakresie organ zgodził się, że uchwała narusza przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Pominięcie wskazania podstawy prawnej aktu stanowienia prawa miejscowego nie należy jednak, zdaniem organu, utożsamiać z brakiem istnienia takiej podstawy. Ponadto organ podniósł, że tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Zasadniczo jednak samo naruszenie przepisów "Zasad techniki prawodawczej" zawsze będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa. Dlatego, zdaniem organu, Rada miała podstawę prawną do uregulowania materii § 14 skarżonej uchwały wynikającą z art. 146 ust. 2 u.g.n. Nie przekroczyła też zakresu tego upoważnienia, nie uregulowała materii uregulowanej już aktami wyższego rzędu ani też nie powtarza przepisów ustawowych, co również byłoby kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Stąd też naruszenie dyrektyw legislacyjnych zawartych w zasadach techniki prawodawczej nie jest na tyle poważne i nie powoduje naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz regulacji wynikającej z art. 94 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka nie mogła odnieść żądanego skutku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarżąca posiada w sprawie interes prawny, o którym mowa w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tej regulacji, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku, znak [...] Burmistrz C. obciążył nieruchomość, której współwłaścicielem w dacie wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej była Skarżąca, opłatą adiacencką w wysokości 1.670,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym 1279/1, położonej w obrębie C. Wysokości tej opłaty została ustalona na podstawie skarżonego w tej sprawie § 14 uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] października 2005 roku. Ustalenie ważności zaskarżonego aktu wpływa więc bezpośrednio na ustalony w decyzji obowiązek, którym obciążona została Skarżąca. Z treści skargi wynika, że Skarżącej zależy na stwierdzeniu, iż zapis zamieszczonego w uchwale §14 nie zawiera właściwej podstawy prawnej, którą jest art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym strona skarżąca uważa, że ten przepis uchwały został wydany bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że okoliczność nieobowiązywania § 14 uchwały w dacie wnoszenia skargi do Sądu nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani niedopuszczalnym wydania w takiej sprawie wyroku (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 990/12). Mając na uwadze fakt, że do dnia uchylenia przepisu pozostawały w mocy skutki prawne powstałe od dnia wejścia do obrotu do dnia jej uchylenia, dokonano kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Okolicznością niesporną jest brak przywołania (pominięcie) w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] przepisu art. 146 ust. 2 u.g.n. Ustalenia wymaga zaś to, czy powyższe naruszenie prawa jest na tyle istotne, że powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W myśl postanowień art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, a ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. W ten sposób przepis wskazuje dwie wadliwości uchwał będących wynikiem bądź nieistotnych naruszeń prawa, do których odwołuje się art. 91 ust. 4 u.s.g., bądź też naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym skutkujących ich nieważnością, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z treści powołanych przepisów należy wywieść, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Prezentowany jest też pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się natomiast nieodpowiednie oznaczenie uchwały poprzez nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały, przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (Z. Kmieciak w: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd. Teryt. z 1994 r. nr 6). Jak zauważył NSA w orzeczeniu o sygn. I OSK 843/12, samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały. W ocenie Sądu, również okoliczność pominięcia niektórych przepisów, w przypadku gdy podstawę prawną aktu określa kilka przepisów, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie stanowi wady kwalifikowanej skutkującej nieważnością aktu, w sytuacji istnienia przepisu prawa umocowującego organ do podjęcia zaskarżonej uchwały Istotnym naruszeniem prawa byłoby, gdyby rada gminy podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, albo też wadliwie zastosowała przepis prawa będący podstawą prawną jego pojęcia. Odnośnie naruszenia Zasad techniki prawodawczej Sąd zauważa, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek/zaleceń, że są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W skarżonej uchwale, w sposób nieprawidłowy, nie została wskazana podstawa prawna zapisu § 14 uchwały, tj. art. 146 § 2 u.g.n. To naruszenie prawa jako naruszenie nieistotne, nie może jednak skutkować nieważnością uchwały, stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Materia regulowana zaskarżonym aktem normatywnym wynika bowiem z upoważnienia ustawowego i nie przekracza zakresu tego upoważnienia. Strona skarżąca na poparcie swojego stanowiska wskazuje wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2013 roku, Sygn. akt II SA/Bk 183/13. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej wydanej na podstawie § 14 skarżonej w tej sprawie uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] z uwagi na to, że § 14 uchwały nie mógł stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, gdyż został w uchwale zamieszczony w sposób sprzeczny z prawem. Sąd orzekający w sprawie niniejszej tj. II SA/Bk 662/16 stwierdza jednak, że nie jest związany poglądem wyrażonym na gruncie sprawy II SA/Bk 183/13, zajął bowiem stanowisko odmienne, które uzasadnił powyżej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi.